Sempre più Unione.
15 + 10: l'Europa si riconcilia con se stessa
e con la sua storia
L'allargamento dell'Unione europea
nell'esperienza del processo di integrazione
e nelle sfide per il futuro

Roma, giovedì 23 maggio 2002
Aula I Facoltà di Scienze Umanistiche (ex Facoltà di Lettere)


Osservatorio sulla Convenzione europea
Istituto ITC "G. Di Vittorio", XIV Distretto di Roma
Polo Interuniversitario Jean Monnet - Luigi Einaudi
Eurit (Centro Italia Europea)


Presidenza
Pasquale Chessa, vicedirettore di Panorama
Francesco Villari, docente di Storia dell'America del Nord

Saluti inaugurali

Giuseppe D'Ascenzo
Magnifico Rettore dell'Università degli Studi di Roma "La Sapienza"

Paolo Matthiae
Preside della Facoltà di Scienze Umanistiche

Fabrizio Grillenzoni
Direttore f.f. Rappresentanza in Italia Commissione europea

Relazioni

L'ampliamento all'Europa centro-orientale e mediterranea: un grande evento politico, un inestimabile arricchimento culturale
di Antonello Biagini
Direttore del Dipartimento di Storia Moderna e Contemporanea

L'Ungheria in Europa fra ragioni del cuore e ragioni della politica
di Péter Sàrközy
Docente di Lingua e letteratura ungherese

Presentazione del Corso di studi interfacoltà
Scienze sociali per la Cooperazione, lo Sviluppo e le Relazioni fra i Popoli
a cura di Francesco Gui, docente di Storia dell'Europa

"Orientare a… ai progetti europei": esperienze della scuola e collaborazione con l'università
di Alberto Pigliacelli, vicepreside "G.Di Vittorio"

"Le vere cause delle due guerre mondiali"
di Paolo Villaggio, ospite d'onore

La Convenzione europea e l'allargamento dell'Unione
di Cristiano Zagari

Le precedenti adesioni alle Comunità e all'Unione
di Daniel Pommier

Conferenze intergovernative e riforme dei trattati
di Giulia Vassallo


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Conferenze intergovernative e riforme dei Trattati: gli insegnamenti del passato e le sfide del futuro
Giulia Vassallo, dottoranda in "Storia d'Europa - radici culturali e politica internazionale", presso la facoltà di Scienza Politiche dell'Università degli Studi di Roma "La Sapienza"

La Convenzione, la struttura che dovrà procedere alla riforma delle istituzioni europee e alla preparazione della prima Costituzione dell'Unione, l'innovazione a carattere politico su cui si riversano le speranze dell'opinione pubblica europeista, non è una Costituente. Come ha recentemente ricordato l'On. Valdo Spini, infatti, non è costituente il compito di un'assemblea che deve muoversi con estrema cautela per garantire il successo del proprio operato, che deve tendere ad avviare un processo piuttosto che a rappresentarne la fase conclusiva, che deve elaborare molteplici progetti di Trattato, affinché almeno uno di essi guadagni il consenso unanime degli Stati. In altre parole, la Convenzione perde la sua funzione costituente nel momento in cui deve sottoporre il proprio lavoro al vaglio di una Conferenza Intergovernativa.
Con il termine Conferenza Intergovernativa, infatti, si indica il momento confederale dell'Unione Europea, lo stadio finale del lungo processo di cambiamento giuridico-istituzionale che conduce alla modifica dei Trattati, la fase della negoziazione interstatale, in cui il vincolo del voto all'unanimità è riprova, al contempo, della necessità ed attuabilità delle riforme proposte e del grado di maturazione e di coesione interna raggiunto dall'Unione stessa.
La storia dell'integrazione mostra chiaramente come l'entrata in vigore di tutti i Trattati istituenti le Comunità sia stata preventivamente discussa nell'ambito delle CIG e come queste abbiano determinato l'avanzamento o il momentaneo arresto dell'integrazione nelle fasi risolutive dell'intero processo.

Seguendo un certo ordine cronologico, in una prospettiva che tenda ad evidenziare la consequenzialità Conferenza-Trattato, si può riconoscere un embrione di Conferenza Intergovernativa anche nel gruppo di saggi ed esperti funzionari che, nel maggio del 1950, si raccoglieva intorno a Jean Monnet, e le cui trattative, grazie anche al contributo decisivo di Schumann, preparavano il terreno alla nascita della Ceca.
Ma soltanto nel 1955 si concretava il primo esempio di Conferenza intergovernativa propriamente detta, quando i Sei si riunivano a Messina per decidere le sorti dell'integrazione.
In seguito alla caduta della CED, infatti, la Comunità stava soffrendo di una crisi di fiducia nella capacità di progresso dell'Europa. Si temeva soprattutto che gli Stati non fossero in grado di superare le barriere degli interessi nazionali a vantaggio di un programma comune di sviluppo. L'esito positivo della Conferenza di Messina, diversamente, era la prova evidente che i governi degli Stati membri avevano ancora a cuore la costruzione di una nuova entità, che andasse oltre l'angusta realtà dello Stato - nazione e che si incamminasse concretamente sulla strada dell'integrazione, per quanto settoriale essa fosse. I Trattati di Roma, la cui firma seguiva immediatamente la Conferenza, e la conseguente istituzione della CEE, ne davano la conferma.
Messina, quindi, non solo indicava una valida via d'uscita alla situazione di stallo in cui si era ritrovata la Comunità alla fine del 1954, ma soprattutto offriva un'importante indicazione di procedura, destinata a produrre conseguenze decisive per il futuro dell'Europa. Alla crisi, infatti, si rispondeva con il cosiddetto "rilancio europeo" -in una prospettiva che tendeva a privilegiare la dinamicità dell'avanzamento rispetto al cauto ripiego sulla mediazione- e, parallelamente, si orientava definitivamente la neo-costituita Comunità sulla strada del funzionalismo, mirando al raggiungimento di obiettivi circoscritti. Questi principi sono i cardini su cui poggiano anche le attuali Conferenze Intergovernative.
Con la ratifica dei Trattati di Roma, e con l'istituzione della CEE, si poteva considerare formalmente chiusa la fase dell'integrazione economica -le basi erano state gettate nel Trattato, si doveva solo procedere al completamento- e contemporaneamente si apriva una nuova stagione per la Comunità: obiettivi sempre più ambiziosi che implicavano altrettanto profonde riforme istituzionali.

Tra gli anni '60 e la prima metà degli anni '80 non sono state apportate modifiche sostanziali ai Trattati, quindi non è stata necessaria la convocazione di ulteriori Conferenze Intergovernative. In questo periodo, tuttavia, i Sei si sono ritrovati di fronte a numerosi turning points: le tensioni interne provocate dalla politica gollista (crisi della sedia vuota, 1965), i due processi d'allargamento (Danimarca, Gran Bretagna e Irlanda, 1973; Grecia, 1981), la necessità di dare una risposta concreta alle continue richieste di una rappresentanza democratica europea, provenienti principalmente dagli ambienti legati al federalismo (Prima elezione diretta del Parlamento Europeo, 1979). Traguardi importanti, frutto di un'intensa attività di mediazione a livello istituzionale e di grande fermento propositivo da parte dei gruppi di pressione votati alla causa dell'europeismo.
Di fronte a mutamenti di tale entità e significato politico, pertanto, non si può non riconoscere che l'intensa stagione di riforma istituzionale, iniziata nel 1986 ed ancora in atto, sia stata il logico risultato di questa travagliata fase dell'integrazione.

Dal 1986 a d oggi sono state attuate altre quattro riforme dei Trattai dell'Unione -che hanno quasi sempre coinciso con i processi d'allargamento-, esito delle trattative condotte nell'ambito di altrettante Conferenze intergovernative.

Nel dettaglio, l'Atto Unico Europeo è entrato in vigore a seguito della Conferenza di Lussemburgo, che si è protratta dal dicembre del 1985 al febbraio del 1986. Quest'ultima ha mirato al completamento del mercato interno -decretando in tal modo la fine del periodo transitorio apertosi a Roma- e, per quanto modestamente, , fra aspre battaglie e profonde perplessità, ha cercato di fornire una risposta adeguata alle esigenze di partecipazione democratica del Parlamento europeo. Ai lavori della Conferenza hanno preso parte anche Spagna e Portogallo, che, dal 1986, sono divenuti membri effettivi della Comunità: da Dieci a Dodici.
La Conferenza intergovernativa aperta a Roma nel 1990, che ha condotto a Maastricht e alla nascita dell'Unione Europea, nel 1992, ha presentato il progetto sull'Unione monetaria e, con l'avvio della PESC - a seguito di un serrato dibattito-, ha riaffermato la volontà degli Stati di presentare un'Europa compatta sullo scenario internazionale.
La conferenza di Torino che, convocata nel 1996, ha concluso i lavori nel 1997, ha condotto alla ratifica del Trattato di Amsterdam e, con il varo dell'Euro, ha contribuito ad offrire un'immagine sempre più unitaria dell'Europa, sia all'opinione pubblica interna che internazionale. Con la scelta della cooperazione anche in materia di giustizia e di affari interni, per di più, ha avviato la procedura delle deliberazioni comunitarie anche nel quadro del terzo pilastro. A Torino, inoltre, presenziavano Austria, Finlandia e Svezia: da Dieci a Quindici.
Nel 2001, infine, si sarebbe dovuto procedere all'adattamento delle istituzioni dell'Unione in vista dell'imminente allargamento ai 12 Paesi candidati. Tuttavia, sul piano istituzionale, le decisioni prese a Nizza sono risultate troppo caute, se non addirittura inadeguate, rispetto all'entità dei cambiamenti intrinseci ad un'Europa a 27 membri. A conclusione delle trattative, pertanto, si è avvertita la sensazione che la Conferenza non avesse indicato il percorso su cui orientare il futuro dell'Unione. Si deve riconoscere, tuttavia, che a Nizza, in seno alle istituzioni europee, si è aperto un ulteriore dibattito, il quale- per quanto volto ad evidenziare l'inefficienza e l'inadeguatezza della macchina europea nel suo insieme- è di per sé sintomo di vivacità propositiva.

Spostando la visuale da un piano cronologico-descrittivo ad un altro più propriamente storico-politico, la connessione tra conferenza intergovernativa e riforma dei trattati si arricchisce di nuovi significati e si aprono alcune possibilità di riflessione su cui è necessario soffermarsi.

Innanzitutto, il dibattito sull'inadeguatezza istituzionale dell'Unione, non si è aperto, ex novo, a Nizza. E' stato nel corso delle conferenze intergovernative della metà degli anni 80, infatti, che, di fronte alle problematiche interne irrisolte e alle nuove sfide provenienti dal contesto internazionale, si è progressivamente riscontrata l'inidoneità delle istituzioni e delle procedure comunitarie esistenti. Al riguardo, basti pensare che il 21 maggio 1980, alla riunione plenaria del Parlamento Europeo, Altiero Spinelli ha esplicitamente invitato l'Assemblea a farsi carico della riforma istituzionale della Comunità, dando vita ad un acceso dibattito bruscamente conclusosi a Fontainbleau. Ancora, il trattato di Amsterdam è entrato in vigore il 1° maggio 1996 e il 4 giugno dello stesso anno il consiglio europeo di Colonia ha deciso la convocazione di una nuova Conferenza intergovernativa per provvedere alla modifica dello stesso trattato.

In secondo luogo, le conferenze sono sempre state il risultato di una decisione politica che ha preceduto la loro convocazione. In quest'ottica la CIG assume un duplice significato: da una parte essa è conditio sine qua non per il rinnovamento e lo sviluppo del processo integrativo, perché senza l'accordo tra i singoli Stati non sarebbe pensabile un avanzamento in senso comunitario. Dall'altra, però, la stessa Conferenza risulta appendice di un processo decisionale che si sviluppa a livello più propriamente europeo, e riflette, nelle sue risoluzioni, gli effetti dei cambiamenti prodotti dall'evoluzione del processo comunitario nel suo insieme, di cui gli Stati devono necessariamente prendere coscienza.

E' da sottolineare, inoltre, che le stagioni di riforma si sono sempre intrecciate e mosse parallelamente agli eventi politici internazionali di maggior rilievo. Tali eventi hanno talvolta rallentato -se non addirittura arrestato- il funzionamento degli organi comunitari, come è accaduto durante la CIG del 1990 - 1991, che si è aperta in concomitanza con l'emergere della crisi del Golfo, della guerra in Yugoslavia e a ridosso del crollo del muro di Berlino. Questa crisi, che ha investito contemporaneamente sia il campo politico che quello economico, ha reso palese l'assenza dell'Europa dalla scena internazionale e ha provocato inevitabilmente un calo di tensione nel corso dei lavori della Conferenza intergovernativa allora in atto, determinando un pericoloso rallentamento sulla via delle riforme.

Spesso, tuttavia, i momenti di difficoltà dell'Unione, si sono tradotti in una brusca accelerazione in direzione dell'avanzamento; tale accelerazione è stata espressione di un duplice fine che l'Europa si è proposta -e continua a proporsi- : da un lato, la necessità di non allontanare l'Europa dal panorama internazionale, dall'altro, l'esigenza di guadagnare credito, come entità autonoma, sia a livello interno che esterno. Emblematico, in tal senso, il fatto che dalla crisi del '91 sia scaturito il Trattato di Maastricht, che ha sancito la nascita dell'Unione Europea.

Al di là delle sfide interne ed esterne, infine, anche l'allargamento è stato un fattore essenziale nel determinare i processi di revisione dei trattati. Già nel 1973, al tempo del primo ampliamento da Sei a Nove membri, la Comunità ha preso alcune misure di aggiornamento istituzionale, pur senza procedere a modifiche formali. L'adesione dei Paesi Iberici, nel 1985, preceduta di appena quattro anni dall'entrata della Grecia, e l'ulteriore crescita a Quindici, hanno invece reso necessarie vere e proprie riforme istituzionali, al fine di rendere più agili le modalità di funzionamento di un'Europa allargata.

A Nizza, tuttavia, il tema della riforma istituzionale e le problematiche legate alla questione dell'allargamento, hanno condotto alla formulazione di due imperativi categorici, in cui il fallimento dell'uno presuppone l'inattuabilità dell'altro. Sembra infatti che un'Europa a 25, se non a 30 membri non possa funzionare attraverso le attuali istituzioni; la revisione della struttura comunitaria, pertanto, deve essere conclusa prima che si ratifichi l'adesione dei paesi candidati.
La lentezza delle negoziazioni e le difficoltà di accelerazione del processo decisionale, tuttavia -unite alla situazione di permanente revisione dei Trattati che si sta delineando in questi ultimi anni-, sono fonte di difficoltà politiche interne, per molti degli Stati membri, oltre ad alimentare un senso di incertezza -in molti settori dell'opinione pubblica- sulla capacità di tenuta dell'Unione, in un futuro che si prospetta irto di difficoltà.
E questa preoccupazione diventa tanto più concreta e reale se si pensa alla Conferenza intergovernativa prevista per il 2004, che dovrà procedere alla ratifica della riforma istituzionale dell'Unione.
Sulle modalità di convocazione di tale conferenza si riconosce l'esistenza di un problema politico aperto, su cui vale la pena di concludere. Infatti, se effettivamente il processo di allargamento dovesse concludersi entro la primavera dello stesso 2004, in modo tale da permettere ai Paesi candidati di partecipare alle elezioni del parlamento europeo, sembrerebbe implicito che i nuovi membri presenzino anche ai lavori della CIG. L'eventuale partecipazione dei Paesi candidati, tuttavia, già suscita non poche perplessità sul loro effettivo stato di preparazione a negoziare su un tema così delicato come la riforma istituzionale. Le incertezze degli attuali Stati membri, in questa fase cruciale dello sviluppo dell'Unione, potrebbero quindi tradursi in un ritardo delle ratifiche parlamentari da parte dei Quindici, cui necessariamente conseguirebbe un rallentamento forzato del processo di allargamento, oltre alle inevitabili frustrazioni dei Paesi candidati.
Sarà pertanto interessante osservare se l'Unione europea sarà in grado di mirare in alto e di mostrarsi all'altezza della sfida, e se continuerà progressivamente a puntare a traguardi di ampio respiro.