Il 617° seminario del CIFE sul tema "Costruire l’Europa: allargamento e rafforzamento dell’Unione Europea", che si è svolto a Berlino dal 7 al 12 Aprile 1997, si è articolato in varie conferenze e si è concluso con i lavori presentati dai diversi partecipanti, riuniti in gruppi.

 

 

"...l’idée fédéraliste est très simple, mais non pas simple à définir en quelque mot [...] elle est d’un type organique plutôt que rationnel - et dialectique plutôt que simplement logique[...]. Elle cherche le secret d’un équilibre souple et constamment mouvant entre des groupes qu’il s’agit de composer en les respectant [...] ce mouvement [...] est le battement même du coeur de tout régime fédéraliste.

 

Denis de Rougemont

 

 

 

Il 1° gennaio 1999 segna l’inizio della cosiddetta "terza fase" dell’Unione Economica e Monetaria, con la fissazione definitiva dei tassi di conversione tra le monete nazionali e l’euro e l’inizio della gestione della politica monetaria da parte della Banca Centrale Europea. La politica dei "piccoli passi" ha portato dunque alla conclusione della fase economica del processo di integrazione europea, con la sostituzione definitiva delle monete e delle banconote nazionali degli 11 paesi partecipanti con l’euro, prevista entro la prima metà del 2002.

Più volte nella storia la logica degli Stati Nazionali ha impedito l’evoluzione dell’Europa verso un’organizzazione di tipo federale, che per sua stessa natura implica una cessione di sovranità da parte degli stati federati a favore della federazione. Oggi, a quasi 50 anni dalla dichiarazione di Schumann, appare evidente la necessità di proseguire nel cammino intrapreso verso la costruzione europea e tale evidenza riconduce il dibattito europeo alla questione "quale Unione Politica?".

La risposta federalista, così come elaborata a partire dalla seconda Guerra Mondiale, non è frutto di un’unica corrente di pensiero, cosicché diventa difficile inquadrare l’organizzazione federale in poche considerazioni riassuntive. La teoria federalista si propone di elaborare un modello di organizzazione razionale dei rapporti sociali a partire dalla constatazione della multiappartenenza dell’uomo a diverse collettività.

Si cercherà dunque, nelle pagine che seguono, di evidenziare le caratteristiche essenziali del pensiero federalista e di inquadrarle, ove possibile, in una prospettiva europea.

 

 

1. Principi del federalismo

La teoria federalista trova le sue basi nella filosofia personalista, che attribuisce una nuova importanza alla "Persona": uomo "libero" e "responsabile", in continua tensione tra la propria individualità e l’appartenenza alla società in cui vive. In altri termini, il personalismo porta al riconoscimento di una nuova importanza della "base" nella costruzione della società.

La constatazione della necessità di permettere ad ogni individuo di accedere ai vari livelli dell’organizzazione sociale - dalla famiglia, all’università, all’impresa, allo stato - porta alla costruzione dello Stato Federale sulla base di cinque principi: autonomia; cooperazione; garanzia; sussidiarietà; partecipazione.

1 - autonomia

L’autonomia, sinonimo di libertà e di responsabilità di un individuo o di un gruppo, consiste nella presa di coscienza dell’esistenza della comunità stessa e si realizza attraverso fasi successive, a partire dall’auto-affermazione, largamente disattesa nelle organizzazioni statali in cui l’autonomia è affermata a partire dal vertice, con la conseguente negazione di alcune collettività. Complemento indispensabile dell’auto-affermazione è l’auto-definizione, attraverso la quale la collettività definisce la propria dimensione territoriale; il mancato rispetto di questo principio è spesso alla base di conflitti interni agli Stati stessi, in quanto la collettività rischia di vedersi privare di parte del proprio territorio o al contrario di disperdersi all’interno di un’entità più vasta. La definizione della collettività rispetto all’esterno si completa attraverso l’auto-determinazione, che consiste nel diritto di costituirsi in Stato sovrano, o nel diritto di fusione o di recessione rispetto ad un altro Stato.

In una fase successiva la collettività si definisce al proprio interno, dotandosi di una dimensione giuridica propria, limitata solamente dalle norme costituzionali del più alto livello organizzativo: auto-organizzazione. La capacità di esercitare quotidianamente l’autonomia - auto-gestione - senza il controllo da parte del potere centrale perfeziona infine il processo di acquisizione dell’autonomia stessa da parte della collettività.

Attraverso le prime tre fasi le collettività si definiscono le une rispetto alle altre e solo attraverso le ultime due fasi esse si organizzano democraticamente al loro interno. La democrazia è dunque successiva alla costituzione della collettività in Stato sovrano e la sua affermazione si configura come una fase del processo di acquisizione dell’autonomia. In nessun caso essa può dunque essere "concessa" dall’alto.

2 - cooperazione

Le collettività così organizzate possono, attraverso il meccanismo della cooperazione, associarsi per la realizzazione di finalità comuni. La cooperazione può realizzarsi in senso orizzontale, attraveso accordi tra entità dello stesso livello; o in senso verticale, tra collettività di diverso livello.

3 - garanzia

É necessario prevedere, all’interno della struttura federale, un meccanismo coercitivo. La possibilità di ricorrere al giudice permette l’efficacia dell’intero meccanismo.

Appare evidente a questo punto la differenza tra la federazione e la confederazione: nella prima il potere coercitivo appartiene alla federazione ed è unico, mentre nella seconda rimane appannaggio degli Stati confederati ed è dunque multiplo. Le due forme di organizzazione differiscono per loro stessa natura: nel primo caso si tratta di un’entità unica, mentre nel secondo caso si verifica la coesistenza di una pluralità di sovranità.

4 - esatto adeguamento

I federalisti ripensano il principio di sussidiarietà - già formulato dalla chiesa, basato sul principio del bene comune - a partire dalla considerazione dell’esistenza di differenze tra le varie organizzazioni, non solo di ordine territoriale, ma riguardanti la natura stessa del livello al quale si fa riferimento. Attraverso il principio dell’esatto adeguamento ciascuna collettività riceve le competenze e le possibilità finanziarie per le questioni che possono essere efficacemente risolte solo a quel livello. Il solo principio di sussidierietà non garantisce alle comunità più piccole la gestione dei compiti assegnati; la dotazione dei mezzi necessari per raggiungere lo scopo è assicurata attraverso il principio di esatto adeguamento.

5 - partecipazione

Ognuno deve essere in grado di influenzare il meccanismo decisionale per le questioni che lo riguardano. La concentrazione del potere a livelli superiori rende difficile una reale partecipazione delle collettività appartenenti ai livelli inferiori, da cui la necessità di una continua ridefinizione della ripartizione dei poteri, conformemente ai cambiamenti politico-economici intercorsi. Si tratta di raggiungere un equilibrio tra due estremi: da una parte la semplice consultazione delle collettività componenti la federazione senza che sia attribuito loro un reale potere decisionale; dall’altra la regola dell’unanimità che paralizzerebbe il processo stesso.

"Le véritable fédéralisme consiste dans l’équilibre continuellement réajusté entre l’autonomie des régions et leurs union, dans la composition perpétuelle de ces deux forces de sens contraire, en vue de leur renforcement mutuel" Denis de Rougement, Lettre ouverte aux Européens, Paris Albin Michel, 1970, pag 69

 

 

2 -L’organizzazione federale

Il modello hamiltoniano di Stato federale prevede, accanto alla divisione funzionale del potere - legislativo, esecutivo e giudiziario - una divisione sostanziale tra due livelli di governo sovrani ciascuno nella propria sfera: lo Stato federale e gli Stati federati.

Le competenze del governo federale sono attribuite in modo da assicurare l’unità politica ed economica della federazione.

 

 

 

 

 

 

Lo schema può essere ampliato, a titolo di esempio nel modo seguente:

Poteri e competenze esclusive della federazione: Affari esteri e di difesa; sistema monetario; trasporti di importanza federale, energia nucleare; telecomunicazioni; sicurezza delle frontiere e del territorio della federazione.

Poteri e competenze concorrenti: fiscalità; sicurezza sociale, educazione; salute pubblica; protezione ambientale ecc.

Poteri e competenze esclusive delle unità federate: amministrazione locale; gestione del territorio; imprenditorialità locale; assistenza sociale ecc.

 

Il rapporto tra i due livelli di governo si configura come un rapporto di coordinamento tra due poteri indipendenti, l’indipendenza essendo garantita dalla divisione sostanziale del potere.

Osserva Hamilton, che il regime federale così concepito permette di ampliare la sfera del governo democratico, attraverso la realizzazione della partecipazione politica ai vari livelli: attraverso la democrazia diretta si realizza efficacemente la partecipazione politica all’interno della città-stato; la divisione funzionale del potere permette di estendere la partecipazione allo stato nazionale; infine, la divisione sostanziale del potere stesso è lo strumento della partecipazione quando siano coinvolte diverse comunità nazionali.

I principi dell’unità della comunità politica e dell’indipendenza delle sue parti si riflettono nell’organizzazione del potere:

Il Potere Legislativo è affidato ad una Camera dei Rappresentanti, che rappresenta il popolo della federazione in misura proporzionale al numero degli elettori; e da un Senato, composto da due rappresentanti per ogni Stato, indipendentemente dalle differenze di popolazione.

Il Potere Esecutivo è affidato al Presidente, che nomina i ministri, i quali sono responsabili nei suoi confronti. Il Presidente è capo di stato e di governo ed è eletto dal popolo, che può revocare la fiducia ogni quattro anni.

Il Potere Giudiziario è affidato alla Magistratura, organo imparziale, che può annullare i provvedimenti legislativi ed amministrativi non conformi alla Costituzione.

Hamilton sottolinea inoltre l’importanza dei programmi di politica economica del governo federale al fine di mantenere alto il consenso sociale. Egli definisce la Banca Nazionale come una "macchina politica della massima importanza per lo Stato". Spetta a quest’ultimo individuare gli strumenti economici necessari per sviluppare ed indirizzare le forze produttive.

 

3 - L’Unione Europea: tra Anarchia e Centralismo

L’Unione Europea presenta alcune caratteristiche che la avvicinano ad un’organizzazione federale - un Parlamento eletto a suffragio universale e diretto, un Consiglio dei Ministri che ricorda per certi versi il Senato federale, un Comitato di rappresentanza delle parti sociali. La ripartizione di poteri e competenze tra Commissione, Parlamento e Consiglio non segue tuttavia una logica di divisione del potere legislativo - da attribuire al Parlamento ed al Consiglio - ed esecutivo - da affidare alla Commissione - propria dell’organizzazione federale. D’altra parte l’Unione Europea segue ancora uno schema intergovernativo, soprattutto nel campo della PESC e della cooperazione in materia di giustizia.

Se si volessero collocare le organizzazioni esistenti lungo una direttrice che va dall’anarchia - intesa qui come riconoscimento della totale sovranità dei singoli membri - al centralismo - caratterizzato dall’unità linguistica e culturale, nonchè dalla spinta verso l’assimilazione - l’Unione Europea si troverebbe in una posizione intermedia tra l’anarchia ed il federalismo puro. Quest’ultimo, concepibile teoricamente, si colloca nel punto di equilibrio tra i due poli, permettendo il mantenimento dell’unità senza distruggere le differenze.

 

 

ANARCHIA CONFED. FED. ST.REG. CENTRALISMO

O.I. U.E. Germ. Italia

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Differenza Unità nella Diversità Unità

 

Nello schema che precede - presentato dal Prof. F. Kinsky, durante il ciclo di lezioni da Lui svolto presso il Collège Universitaire d’Etudes Fédéralistes, Aosta, 1996 - le Organizzazioni Internazionali si trovano in una situazione di anarchia, in quanto la sovranità resta interamente ai singoli Stati. Quasi tutte le organizzazioni statali oggi esistenti in Europa, comprese le organizzazioni "federali", possono essere collocate nello schema tra il federalismo ed il centralismo.

 

 

 

La struttura dell’Unione è dunque assolutamente originale, difficilmente inquadrabile in uno schema in cui le alternative siano rappresentate dai modelli classici della federazione e della confederazione; essa tende inoltre ad evolvere: la realizzazione della Moneta Unica implicherà probabilmente la necessità di un aumento del potere di istituzioni quale il Parlamento Europeo, che dovrà farsi realmente portavoce dell’opinione pubblica europea al fine di controbilanciare il nuovo potere assunto dalla Banca Centrale - la quale, pur presentando caratteristiche proprie delle istituzioni federali, si rivela priva di legittimità elettorale.

Un’evoluzione istituzionale ancora più importante si preannuncia in campo socio-economico e finanziario, con il movimento dei beni, dei capitali e delle persone verso le regioni in cui le condizioni di vita - non solo dal punto di vista del lavoro e della fiscalità, ma dei sistemi educativi, della protezione sociale ecc. - siano le più vantaggiose. Si assiste già, d’altra parte, all’emergenza di entità più piccole degli stati nazione nelle quali l’uomo può ritrovare la propria identità.

I risultati attesi dall’unificazione monetaria - facilitazione dei processi di scambio, diminuzione dei rischi di cambio, semplificazione delle contabilità che dovranno essere redatte in un’unica moneta, maggiore capacità di valutazione nell’acquisto dei beni, maggiore sintonia nel mercato economico ecc. - potranno probabilmente essere raggiunti solo se l’Unione Europea sarà in grado di ridurre le diseguaglianze tra le proprie regioni in settori particolarmente delicati dal punto di vista socio-economico, quali i sistemi previdenziali ed assistenziali, i livelli salariali, i mercati del lavoro, i sistemi fiscali. Ci si domanda quali possano essere gli strumenti dei quali l’Europa debba dotarsi per superare le tensioni legate all’eterogeneità degli Stati membri e delle aree geografiche interne agli stessi. Bisognerà forse ridimensionare le aspettative legate all’introduzione della Moneta Unica nell’attesa di una maggiore integrazione politica? Il problema non è nuovo: nel 1950 Spinelli denunciava l’inadeguatezza delle istituzioni comunitarie di fronte alla costituzione di un esercito europeo, portando l’Europa ad un passo dalla federazione.

Oggi la questione passa semplicemente dal piano della sovranità militare a quello della sovranità monetaria, ma le conclusioni sono le stesse. I profondi cambiamenti avvenuti nel corso degli ultimi decenni nel panorama politico-economico mondiale, e tra questi un peso importante deve essere attribuito all’Unione Economica e Monetaria, avvalorano la tesi dell’urgente necessità di un governo europeo: la protezione americana che fin dall’inizio ha accompagnato il processo di integrazione europea perde probabilmente ragione di essere di fronte all’importante ruolo mondiale che l’Europa viene ad assumere con l’introduzione della moneta unica.

D’altra parte l’ormai prossimo l’allargamento ai paesi dell’Est, mediamente più poveri rispetto a quelli occidentali e la necessità di gestire efficacemente le politiche nei confronti dei paesi del Mediterraneo e della Convenzione di Lomè, si scontrano con vincoli di bilancio che rischiano di paralizzare l’azione dell’Unione.

Solo attraverso l’approvazione di una costituzione europea si potranno superare gli ostacoli ad una efficace azione sovranazionale; ciò potrà realizzarsi grazie ad un maggiore coinvolgimento del popolo europeo, che verrà chiamato ad eleggere i propri rappresentanti al Parlamento Europeo nel giugno 1999.

Questa potrà essere l’occasione di rinnovamento delle elezioni europee nel senso di una maggiore democratizzazione delle istituzioni, se i partiti politici proporranno i propri candidati alla Presidenza della Commissione, la cui nomina è subordinata all’approvazione del Parlamento Europeo.

Le prossime elezioni potrebbero in tal modo segnare il momento di passaggio del confronto politico dall’ambito nazionale al quadro internazionale, attraverso un maggiore coinvolgimento dell’opinione pubblica europea ed una presa di coscienza dell’esistenza di un popolo europeo che riconosce nell’organizzazione federale l’unico modello culturale e politico in grado di assicurare, nel rispetto del diritto e della giustizia, il mantenimento della pace.

 

 

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