Nel suo fondamentale Maastricht-Urteil del 12 ottobre 1993, il Tribunale costituzionale tedesco ha ravvisato "i1 contenuto intangibile del principio democratico" nell'esigenza che "l'adempimento dei compiti e delle funzioni pubbliche sia riconducibile al popolo e oggetto di responsabilità nei suoi confronti". Ciò non significa - ha subito lasciato intendere il tribunale - che debba restare in ogni caso ferma la sovranità del popolo tedesco, in base ad una lettura chiusa e letterale degli artt.20 e 79 del Grundgesetz. "Se si attribuiscono poteri sovrani a organizzazioni sovranazionali" - riconosce infatti il Bundesverfassungsgericht - "l'organo rappresentativo eletto dal popolo..., e con esso il cittadino elettore, perde necessariamente parte della sua potestà di influenza sui processi di formazione della volontà e della decisione politica"; e la Legge fondamentale non esclude per nulla la disponibilità della Repubblica federale ad integrarsi nell'Unione Europea. Ma "questa partecipazione esige... che una legittimazione e una potestà di influenza di derivazione popolare siano assicurate anche all'interno dell'associazione di Stati".

Ecco, allora, un'applicazione per cosi dire rovesciata dei principi fissati nelle sentenze Solange I e Il. Fino a quando, cioè, non sarà colmato il deficit democratico che vizia l'ordinamento comunitario e fino a quando - in particolar modo - le politiche comunitarie non saranno a loro volta democratizzate, rendendole universalmente trasparenti e comprensibili a tutti i cittadini europei, bisognerà ritenere che "l'adempimento dei compiti e delle funzioni delle Comunità europee incontri i limiti derivanti dal principio democratico". In altri termini, finché non avremo un Parlamento europeo dotato della pienezza dei poteri normativi, sia pure nel concorso con quello il Consiglio dei ministri, i Parlamenti nazionali dovranno conservare una legittimazione primaria. Il principio di attribuzione, che tuttora governa la ripartizione delle competenze fra l'Unione e gli Stati membri, dovrà essere rigorosamente osservato, affinché il Bundestag tedesco rimanga "titolare di compiti e di funzioni di peso politico sostanziale". Ed il tribunale costituzionale vigilerà sul rispetto dei trattati, fino al punto di dichiarare non vincolanti "nella sfera di sovranità tedesca" gli atti comunitari, comprese le decisioni della Corte di giustizia, che non si conformassero ai trattati correttamente intesi.

In verità, mi sembra pressoché scolastica l'ipotesi che i giudici di Karlsruhe facciano puntuali applicazioni di tali criteri, alla maniera d'una sorta di Corte d'appello.

Un intervento del Bundesverfassungsgericht, in antitesi alla Corte di giustizia del Lussemburgo, sarebbe immaginabile nel solo caso che la Germania rimanesse clamorosamente in minoranza nelle sedi comunitarie e denunciasse la violazione dei trattati, senza ottenere ascolto presso i giudici europei; ma situazioni del genere preluderebbero non tanto alla disapplicazione di singoli atti delle Comunità, quanto alla rottura o al drastico ridimensionamento della stessa Unione.

Tuttavia, ciò non toglie che i principi affermati dal Tribunale federale risultino di grande e comune rilievo, riguardando non solo la Germania (che pure ne è stata e ne sarà influenzata in prima linea) ma tutti gli Stati membri, nei loro rapporti con le istituzioni comunitarie. La problematica cruciale, che tali rapporti continuano a porre in evidenza, non è più quella di stanno ormai classico, relativa al rispetto dei diritti dell'uomo e del cittadino da parte delle autorità e dei provvedimenti comunitari: la giurisprudenza della Corte Europea di giustizia e la conseguente osservanza delle "tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri", alla quali fa ora riferimento lo stesso trattato di Maastricht, valgono infatti ad escludere che su questo piano si registrino gravi sfasature fra l'ordinamento comunitario e gli ordinamenti interni degli Stati, pur fermo restando che le garanzia offerte dall'Unione saranno soltanto equipollenti e non identiche a quelle fornite dalle giurisdizioni nazionali. Piuttosto, le più gravi frizioni si manifestano precisamente per quanto attiene alla democraticità delle rispettive istituzioni. E' qui, pertanto, che vanno ricercati gli indispensabili rimedi, sia sul piano delle Costituzioni statali, sia nel diritto comunitario del prossimo avvenire.

Relelativamente agli ordinamenti dei singoli Stati, si tratta del necessario rispetto delle competenze e dei ruoli spettanti ad altri organi ed enti, da parte dei Governi nazionali operanti nelle sedi comunitarie. L'attuale importanza di questioni siffatte è resa evidente dalle prassi instauratesi nei rapporti fra gli esecutivi e i legislativi, per la definizione preventiva delle politiche comunitarie statali: come ad esempio si verifica - per quanto mi risulta - nel caso danese. Più manifestamente ancora, il rilievo costituzionale di tali rapporti è dimostrato dalla recente revisione del Grundesetz tedesco, come pure della Costituzione francese. In Francia, l'art. 88-4 della Carta costituzionale prescrive - ora - la tempestiva e puntuale informazione dell'Assemblea nazionale e del Senato, che il Governo deve curare nel momento in cui vengono trasmesse al Consiglio delle Comunità le proposte miranti ad introdurre nuove discipline comunitarie di livello legislativo, non già nel solo momento in cui queste risultino approvate. In Germania, le modificazioni conseguenti al trattato di Maastricht sono state alquanto più articolate, data la Maggiore complessità di quella forma di Stato e di governo: alla previa informazione delle due Camere si aggiunge infatti - secondo il novellato art.23 del Grundgesetz - la garanzia delle attribuzioni proprie dei Länder, un rappresentante dei quali ha il compito di tutelarle nelle sedi comunitarie, sia pure con la partecipazione del Governo federale e in accordo con esso.

Purtroppo, l'Italia non è stata altrettanto pronta, per quanto il caso italiano non sia molto diverso - sotto questi aspetti dal caso tedesco. La conseguenza è quella già segnalata da Lotito, nei "Quaderni costituzionali" del '95: "Fuori dal circuito decisionale, quindi estranei alla formazione della volontà politica, restano di fatto alcuni primari attori istituzionali, quali il Parlamento e le Regioni" (per non dire della stessa Corte costituzionale, le cui decisioni risultano tardive, date le forme di instaurazione dei nostri processi costituzionali); né basta allo scopo, quanto alle Regioni ed agli enti territoriali minori, la loro parziale presenza nel "Comitato delle Regioni", istituito e dotato di funzioni consultive da parte dello stesso trattato di Maastricht.

Eppure, proprio la stipulazione e la ratifica di quel trattato hanno ulteriormente messo in luce l'inadeguatezza dell'unico fondamento costituzionale cui tuttora si ricorre nel nostro Paese: vale a dire, di quell'art.ll Cost., per cui l'Italia "consente... alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento (non meglio identificato) che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni". Da un lato, non si tratta più di "limitazioni" ma di veri e propri riparti dei poteri sovrani fra l'Unione Europea e gli Stati membri: alcuni dei quali (si pensi alla cittadinanza!) avrebbero richiesto o almeno consigliato precisi adeguamenti della nostra Carta costituzionale. D'altro lato, il deficit democratico dell'Unione stessa risulta ovviamente aggravato dal fatto che le politiche comunitarie si svolgano in forme cosi poco trasparenti e controllabili, restando addirittura affidate ai funzionari competenti. Piuttosto che ai labili ministri dei troppi Governi nazionali.

Quello che rimane comunque decisivo è il recupero del deficit sul versante europeo. Già nel 1973 la Corte costituzionale italiana avvertiva che l'Assemblea, allora composta di rappresentanti delegati dagli Stati membri, sarebbe stata destinata, "nell'auspicabile ulteriore sviluppo del processo di integrazione", ad assumere una più di retta rappresentanza politica e più ampi poteri". Da allora ad oggi, quell'esigenza è divenuta sempre più pressante; e non bastano a soddisfarla - come ha precisato il Tribunale costituzionale tedesco - né la trasformazione dell' Assemblea in Parlamento europeo, né il significativo ma pur sempre circoscritto ampliamento dei suoi compiti e dei suoi poteri, prodotto dal trattato di Maastricht.

Non è certo un caso, né costituisce il puro e semplice frutto di una utopistica retorica comunitaria, il fatto che da anni si discuta - in seno all'assemblea di Strasburgo - di una Costituzione Europea. Ciò è tanto più vero, in quanto i progetti di Costituzione (da ultimo, quello che ha formato oggetto della risoluzione parlamentare del '94) non sono il risultato di 'lavori distaccati dalla realtà delle istituzioni comunitarie, nella ricerca di un astratto modellino costituzionale; bensì corrispondono, razionalizzandole, alle strutture esistenti, sia pure in vista di quell'indispensabile "progresso" delle politiche europeistiche, sul quale giustamente insiste la relazione dell'on.Herman.

In altre parole, si tratta per un verso di democratizzare l'Unione, attribuendo senz'altro al Parlamento -eletto a suffragio universale con "procedura elettorale uniforme", secondo l'art.14 dell'ultimo progetto - il compito di approvare tutte le leggi comunitarie, congiuntamente con il Consiglio dei ministri (oltre che di eleggere il Presidente della Commissione e di votare la fiducia nei confronti della Commissione stessa); per un altro verso, di assicurare la governabilità dell'Unione, non soltanto in vista del mercato comune europeo ma nella determinazione di comuni politiche estere e di sviluppo economico, sociale e culturale, prevedendo che tanto il Parlamento quanto il Consiglio deliberino generalmente a maggioranza, semplice o qualificata secondo i casi.

Oltre questo limite non sarebbe possibile spingersi, allo stato attuale delle cose e neppure nel corso del prevedibile avvenire delle istituzioni europee. La drastica previsione che al Parlamento europeo spetti l'interezza delle funzioni legislative e di indirizzo, e che l'esecutivo si risolva nella Commissione sorretta dalla fiducia parlamentare, determinerebbe un assetto molto lineare, ma di uno stampo prettamente federale: tale, cioè, che nessuno o qua si nessuno degli Stati membri sarebbe verosimilmente disposto ad accettare. La compresenza del Parlamento, del Consiglio europeo formato dai capi di Stato e di governo (con il compito di definire assieme al Parlamento "gli orientamenti politici generali"), nonché del Consiglio dei ministri, assicura invece un bilanciamento del principio federale od unitario e di quello che potremmo definire - secondo il suggerimento di La Pergola - il principio confederale.

Ora, vi sono autori come il nostro Caretti, secondo i quali l'ambivalenza dei significati e dei possibili effetti del principio stesso potrà bene generare, nelle sedi europee, conseguenze comparabili a quelle che si sono vistosamente prodotte in Italia, nei rapporti fra le Regioni e lo Stato: fino al punto di consentire - nei fatti - il trasferimento di ampie funzioni dagli Stati membri all'unione, accelerando "il processo di trasformazione della Comunità da unione essenzialmente economica ad unione anche politica". Non è questa, però, la chiave di lettura comunemente utilizzata. Fin dal 27 ottobre 1992, in una comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo, la Commissione riconosceva - alla stregua del criterio della sussidiarietà -che "la regola è la competenza nazionale, l'eccezione è la competenza comunitaria" (il che renderebbe superflua - aggiungeva la Commissione stessa - l'elencazione delle competenze riservate agli Stati membri); e su questa linea si è subito dopo attestato il Consiglio europeo di Edimburgo. Del resto, tale è l'interpretazione suggerita dal preambolo del trattato di Maastricht, nel "considerando" in cui si legge che le decisioni vanno "prese il più vicino possibile ai cittadini"; tale è il motivo ispiratore del tentativo condotto specialmente dalla Francia e dalla Germania, nel senso di togliere di mezzo certe discipline comunitarie troppo dettagliate, restituendo con ciò stesso agli Stati membri l'esercizio delle rispettive competenze (anche se personalmente non sono informato degli esiti concreti di un tale sforzo di semplificazione e di codificazione); tale, in sostanza, è infine l'indirizzo implicito nel Maastricht-Urteil del Tribunale costituzionale tedesco; e via discorrendo.
Di più: il principio di sussidiarietà non s'impone soltanto nel rapporto fra l'Unione e gli Stati membri. Al di là del testo del trattato di Maastricht, esso tende ad ispirare i rapporti fra gli Stati stessi e le rispettive autonomie territoriali, comunque denominate. Non è certo casuale che nel presente decennio il richiamo alla sussidiarietà sia divenuto insistente, nell'ambito di vari Stati europei. Il Germania si è addirittura riscritto l'art.28 della Legge fondamentale, per precisare che la tutela dell'autonomia amministrativa comunale s'informa anche ai "principi della responsabilità finanziaria"; ma già nel testo originario si leggeva e si legge che "ai Comuni deve essere garantito il diritto di regolare, sotto la propria responsabilità, tutti gli affari della comunità locale nell'ambito delle leggi" (e che "il diritto all'autonomia amministrativa" spetta inoltre ai Consorzi dei Comuni stessi). In Austria, si sta registrando uno sforzo diretto a ridimensionare le spinte centripete, che privilegiavano il Bund in danno dei Länder e facevano di quello austriaco uno Stato federale anomalo. In Spagna, le più agguerrite fra le Comunità autonome sono riuscite a strappare significative concessioni, riguardanti soprattutto la finanza pubblica.

In Italia, il problema si presenta ancora più complesso, nella prospettiva di una grande riforma costituzionale ed istituzionale. Nel nostro ordinamento, infatti, l'art. 114 Cost. prevede ben tre livelli di autonomia territoriale, costituzionalmente garantiti se non altro nella loro esistenza: in quanto proclama che "la Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni". A sua volta, l'art.ll8 Cost. consente da una parte che le leggi della Repubblica affidino direttamente agli enti territoriali minori le funzioni "di interesse esclusivamente locale", quand'anche rientranti in materie di competenza regionale; e per un altro verso prescrive alle Regioni una sorta di amministrazione indiretta necessaria (secondo la terminologia suggerita da Massimo Severo Giannini), per cui l'Ente Regione "esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici".
Vero è, tuttavia, che queste indicazioni costituzionali sono state e sono fortemente disattese. Le Regioni ordinarie si sono burocratizzate, sin dalla prima metà degli anni '70, anche e soprattutto per effetto del passaggio degli uffici e dei dipendenti statali già operanti nei loro ambiti di autonomia, direttamente disposto nei loro confronti dagli appositi decreti legislativi del gennaio '72. Le Regioni differenziate hanno anticipato ed è saltato questo tipo di sviluppi, anche perché tali amministrazioni tendono a considerarsi immuni dalle norme generali sul decentramento infraregionale. La stessa legge comunale e provinciale del 1990, che pure impone alle Regioni di distribuire fra i Comuni e le Province le funzioni amministrative regionali, "in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio", è rimasta sul punto inapplicata, nella generalità degli ordinamenti regionali. Il risultato ultimo è questo: che oggi, in Italia, si fa un gran parlare di federalismo o di vigoroso rafforza mento delle autonomie locali; ma in termini affatto diversi, nella prospettiva delle Regioni ed in quella dei Comuni (ai quali si affiancano - ma fino a un certo punto -le più deboli amministrazioni provinciali). Le Regioni hanno infatti di mira un assetto che le vedrebbe titolari di più larghe autonomie e di più forti poteri legislativi, amministrativi e finanziari, quali enti esponenziali di una piramide di enti autonomi, dei quali le Regioni stesse dovrebbero avere la cura. I Comuni vorrebbero, per contro, porsi alla base del processo federalistico, quali enti che per definizione soddisfano gli interessi locali, nel quadro di rapporti immediati con i rispettivi cittadini; ma tali istanze rimangono confuse e indefinite, tanto più che nella massa delle oltre 8000 amministrazioni comunali italiane convivono le realtà più diverse, alcune delle quali possono addirittura aspirare alla qualifica di Città-Stato, mentre altre stentano ad assicurare la loro stessa sopravvivenza.
Tornando all'Europa, non credo comunque che di simili contrasti e di simili vicende potrà mai occuparsi - in forme autoritative - l'Unione Europea. Il principio di sussidiarietà di cui si ragiona nel trattato di Maastricht va evidentemente riferito ai soli rapporti fra la Comunità e gli Stati membri. A tutto concedere, esso potrebbe se mai riguardare - stando alle recenti "Riflessioni sulla politica europea" dei partiti democristiani tedeschi - i rapporti fra la mano pubblica e i soggetti privati, non certo i rapporti fra il potere centrale e i poteri periferici all'interno di ciascuno Stato. Del resto, è lecito dubitare che il principio in questione si presti a divenire giustiziabile, per lo meno al di là di ridottissime misure, ad opera della stessa Corte Europea di giustizia. E' ben vero che la Corte adopera criteri di giudizio estremamente elastici, come quelli che compongono il cosiddetto principio di proporzionalità. Ma nel caso della sussidiarietà, mi sembra che si tratti di scelte squisitamente politiche, controllabili e sanzionabili soltanto in casi estremi (e fermo comunque restando il carattere molto concessivo o deferente - secondo il linguaggio della Corte suprema statunitense -di un sindacato siffatto). Anche sul piano delle prevedibili riforme istituzionali, d'altra parte, non mi pare che l'art.5 B del trattato di Maastricht possa produrre o preannunciare conseguenze di grande rilievo, quanto ai rapporti fra gli Stati e le corrispondenti amministrazioni autonome territoriali. Certo è che la regionalizzazione di tutti gli Stati membri è stata auspicata dal Parlamento europeo. Va la formula dell'Europa delle Regioni, sebbene ricorrente ed anzi abusata, continua a lasciarmi assai perplesso (sempre che si voglia rispettare il significato proprio delle parole o delle espressioni utilizzate). Oggi come oggi, il "Comitato delle Regioni" configurato dall'art.198 del trattato istitutivo della Comunità Europea rappresenta una novità importante ma non determinante: le sole funzioni del Comitato stesso sono infatti di tipo consultivo, e sono attivate - salvi i casi nei quali il trattato lo preveda espressamente - nelle sole ipotesi in cui la Commissione o il Consiglio lo ritengano opportuno. A parte tutto, non si tratta sempre di Regioni con l'iniziale maiuscola, visto che la stessa rappresentanza italiana è stata equamente suddivisa fra le amministrazioni regionali da una parte, quelle comunali e provinciali dall'altra, Ha anche in fu turo mi sembra comunque immaginabile che le istanze statali rimarranno predominanti, nella determinazione della politica europea. L'eventuale partecipazione delle Regioni ai lavori del Consiglio dei ministri andrà assicurata (quando già non lo sia) allargando o modificando la composizione delle delegazioni nazionali. Di più: lo stesso "Comitato delle Regioni" potrebbe essere indotto a dividersi, sotto la spinta dei diversi interessi dei corrispondenti Stati o dei rispettivi territori, anziché operare come un collegio compiutamente orientato a garantire le istanze periferiche in quanto tali.

Meno che meno, d'altronde, è dato immaginare che nelle sedi europee venga dato spazio a quelle Regioni di genere nuovo, costruite a scavalco dei confini nazionali, delle quali si è spesso parlato negli ultimi tempi. L'Euregio tirolese - per fare il solo esempio che più da vicino riguarda l'Italia - rimane incerta nelle stesse dimensioni che un organismo siffatto dovrebbe assumere (comprensive o meno del Trentino?); ed è comunque destinata a costituire il luogo di concertazioni transfrontaliere, giacché qualunque ambizione più forte si scontrerebbe - ritengo - non solo con il veto italiano ma con quello austriaco.

Certo, l'espansione dell'Europa comunitaria verso 1'Est rappresenta nel contempo una "necessità politica" ed una "opportunità storica", come ha sottolineato il Consiglio europeo di Madrid (anche perché l'Unione in genere e la Germania in particolare sono formente interessate ad evitare che si producano, oltre il loro confine orientale, situazioni di caos politico ed istituzionale). Ma non vi è dubbio che l'allargamento dell'Unione sia tale da richiedere anch'esso un adeguamento del diritto costituzionale europeo: sia che si tratti di adottare una vera e pro pria Costituzione, sia che si ritenga sufficiente superare comunque il "guazzabuglio" di Maastricht (come già lo definiva l'on. Herman), limitandosi a razionalizzare e semplificare il quadro esistente.

Concepito in vista della convivenza e della collaborazione dei sei Stati fondatori, il diritto costituzionale comunitario si ritrova esposto ad un grave sovraccarico, riguardante la composizione e le funzioni degli organi del la Comunità. La stessa unione monetaria presuppone un rafforzamento istituzionale compensativo, indipendentemente dal quale la Banca Europea, sia pure affiancata dalle Banche nazionali, rimarrebbe troppo sola e troppo responsabilizzata. Ma è soprattutto la sovraestensione degli organi comunitari tradizionali che sta diventando insostenibile. Nell'ambito di un'Europa a 27 componenti (dalla quale restassero esclusi soltanto alcuni Stati balcanici, oltre a quelli già facenti parte dell'Unione sovietica), è stato calcolato che i grandi Stati membri disporrebbero del solo 30% dei voti: il che comporterebbe, di per se stesso, una ulteriore e difficilmente sostenibile lesione della logica politica ed anche del principio democratico. Corrispondentemente, in ogni caso, la successione delle presidenze diverrebbe ancora più frenetica ed arbitraria di quanto già non sia; si moltiplicherebbe a dismisura il numero dei commissari europei, come pure quello dei parlamentari; diverrebbe ancora più pesante - per un altro verso - la babele delle lingue; e via discorrendo.

In sostanza, mentre potrebbero considerarsi fondamentalmente adeguate le attribuzioni comunitarie, nei termini da ultimo fissati a Maastricht, certamente inadeguate si dimostrano le istituzioni. Una politica europea non nasce, in fatti, dalla sola buona volontà dei singoli Governi nazionali, ma esige sedi appropriate e procedure non paralizzanti. Ed è perfettamente vano chiedersi - come pure si fa da tante parti - a che cosa dovrebbe servire un simile rafforzamento: servirà per decidere su tutto ciò che si dimostrerà di interesse europeo, facendo di continuo fronte alle imprevedibili sfide della storia.

Il vero problema del futuro riguarda, se mai, il cosiddetto nocciolo duro europeo: cioè la creazione di un quadro istituzionale differenziato, nell'ambito del quale gli Stati più inclini a costituire vincoli di stampo federale possano procedere senza vedersi opporre il veto degli Stati refrattari. L'Europa a più velocità è abbastanza facilmente concepibile, in vista di azioni comuni ad una sola parte degli Stati membri. Fin d'ora, gli esempi del genere non mancano: sia che si pensi alle modalità ed ai tempi di accesso alla moneta unica; sia che, per contro, si ricordino le deroghe disposte per il Regno Unito, nel protocollo di Maastricht sulla politica sociale; sia che si consideri il caso del trattato di Schengen, sulla circolazione delle persone nell'ambito comunitario.

Molto meno facile sarebbe ideare e costruire istituzioni differenziate secondo le competenze da esercitare o le politiche da definire e realizzare; ed anche istituzioni comuni a tutti gli Stati membri, ma funzionanti sulla base di regole diverse ed in composizioni diverse, secondo che si tratti di attribuzioni che solo una parte degli Stati sia disposta ad esercitare assieme o di interventi dai quali certi Stati intendano dissociarsi, mi sembrano difficili da configurare se non nelle forme di specifiche eccezioni alle regole generali. Ma la storia della Comunità ci ha fatto capire molte volte, e sotto i più vari profili, che questo organismo continuamente in fieri non rientra in nessun modello concettuale precostituito, bensì delinea da sé i propri schemi, che vanno giudicati in vista della loro intrinseca efficienza e non già per la loro rispondenza ad alcun figurino giuridico o politologico.

Cosi, per lo meno, è stato fino ad oggi. Auguriamoci, dunque, che lo stesso valga per il prossimo avvenire; e che la forza delle cose finisca per imporre, in pari tempo, il rafforzamento del principio democratico e del principio federale.

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