Come è noto, tale natura è stata molto discussa sopra tutto nei primi armi della loro attività. Quando fii costituita la prima di esse, la CECA, gli studiosi in cerca di precedenti risalirono, alla ricerca di un modello, addirittura alla Commissione europea del Danubio, istituita dal Congresso di Parigi del 1856, che le assegnò poteri di polizia e di controllo, ivi compresa l'emanazione di regolamenti di carattere generale sul tratto finale del Danubio, che essa esercitava mediante propri agenti in assoluta indipendenza rispetto allo Stato sovrano del territorio.

I fautori della teoria federalistica includevano le Comunità europee tra le federazioni parziali, ma Morelli aveva buon gioco nel replicare che la formula dello Stato federale parziale contiene una contraddizione in termini. Né maggior favore poteva incontrare la tesi di Biscottini, pel quale nelle Comunità europee degli Stati indipendenti e sovrani si trovano ad agire come se tra loro esistesse un vincolo federale, perché non si può determinare dommaticamente lo status di un ente internazionale alla luce della condotta politica dei suoi membri, che è mero fatto.

Alle correnti federalistiche si opponevano le più suasive ricostruzioni internazionalistiche fondate sul concetto che la Comunità, per essere la creazione di trattati internazionali, rientra integralmente nel campo di applicazione del diritto internazionale pattizio.

Il dibattito sulla natura giuridica delle Comunità europee, pur arricchito dai magistrali interventi di Quadri, è poi passato di moda tra i giuristi sino a spegnersi, forse a riprova di una certa inidoneità degli schemi giuridici tradizionali ad intendere il fenomeno. Così Lucatello considerava le Comunità un soggetto giuridico radicalmente atipico, non inquadrabile nè nelle forme di uno Stato, né in quelle di un'entità dipendente da uno Stato, né nelle unioni di Stati, introducendo quindi la nuova categoria giuridica delle cosidette organizzazioni sovranazionali, ritenuta suscettibile di descrivere abbastanza felicemente il nuovo fenomeno.

Del resto, per la scienza costituzionale italiana il tema delle Comunità era ed è considerato in genere del tutto marginale alla problematica del diritto interno, sia in senso proprio, sia in riferimento al diritto italiano medesimo. Sintetizza per tutti questo atteggiamento il manuale di diritto pubblico curato da Aluato e Barbera che, affidando la trattazione dell'argomento a un internazionalista, collocava e colloca in via del tutto naturale le Comunità europee all'interno delle organizzazioni internazionali.

Il trattato sull'Unione europea, sottoscritto a Maastricht il 7 febbraio 1992 dai dodici paesi aderenti alle Comunità europee ed entrato in vigore il l novembre 1993, ha creato una nuova entità sovranazionale, l'Unione europea, fondata, come dice lo stesso Trattato, sulle Comunità già esistenti, ma da cui rimane distinta. Comunità e Unione hanno infatti poteri e scopi istituzionali diversi.

Ecco dunque che la vecchia querelle si arricchisce di nuovi elementi istituzionali e diviene di attualità per il costituzionalista, chiamato ora a ridefmire una diversa realtà fenomenologica.

L'Unione non può infatti essere costruita giuridicamente soltanto su meccanismi istituzionali che vedono come attori principali gli Stati: essa esige l' integrazione dei popoli, peraltro già iscritta nel momento genetico dalla Comunità. È così che lo stesso trattato, nelle Disposizioni comuni (art. A), si autoqualifica come "una nuova tappa nel processo di creazione di una unione sempre più stretta tra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini". E subito dopo afferma che l'Unione "ha il compito di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni tra gli Stati membri e tra i loro popoli".

Ma a Maastricht si è stabilito qualcosa di più: la cittadinanza dell'Unione europea.

La centralità del nuovo istituto è evidenziata dal fatto che già nel preambolo del trattato essa viene indicata tra le ragioni di fondo che hanno condotto alla costituzione dell'Unione, riportate alla volontà dei capi di Stato dei dodici paesi comunitari, i quali si sono proclamati, tra l'altro, decisi ad istituire una cittadinanza comune ai cittadini dei loro Paesi.

Neile Disposizioni comuni del Titolo I, all'art. B, tra gli obiettivi che l'Unione si prefigge, viene enunciato inoltre quello di "rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini dei suoi Stati membri mediante l'istituzione di una cittadinanza dell'Unione". La disciplina dell'istituto è contenuta, come si sa, nel Titolo II del trattato: Disposizioni che modificano il trattato che istituisce la Comunità economica europea per creare la Comunità europea.
In sostanza, il nuovo trattato, rimodellando quello di Roma del 1957, vi introduce, dopo la parte prima contenente Principi, una parte seconda intitolata appunto Cittadinanza dell'Unione. Gli articoli di tale parte, secondo la nuova numerazione del trattato di Roma, che assume la denominazione di trattato Ce, sono quelli da 8 e 8E.

Dopo l'affermazione generale relativa alla cittadinanza dell'Unione, l'art. 8.1 ne fissa il requisito per l'acquisto: è cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro.

Viene poi determinato anche il contenuto della cittadinanza, che val qui la pena di ricordare per la sua pregnanza.

Ogni cittadino:

a) gode dei diritti ed è soggetto ai doveri previsti dal trattato Ce (art. 8.2.);
b) ha il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso (art. 8A);
c) ha, nel caso sia residente in uno Stato membro di cui non possegga la cittadinanza nazionale, il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato (art. 8B. 1);
d) ha, nel caso sia residente in uno Stato membro di cui non possegga la cittadinanza nazionale, il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato (art. 8B.2);
e) gode, nel territorio di un Paese terzo, nel quale lo Stato membro di cui ha la cittadinanza non sia rappresentato, della tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato (art. 8C);
f) ha diritto di petizione dinnanzi al Parlamento europeo (art. 8D);
g) può rivolgersi al Mediatore (che è una istituzione equivalente a quella dell'ombudsman o difensore civico) (art. 8D).

Il trattato di Maastricht diviene allora lo spartiacque fra due concezioni del progresso comunitario, talché il costituzionalista si trova dinnanzi a prospettive che mal si conciliano con i risultati già acquisiti all'organizzazione del mercato umco e posti alla base della dottrina e giurisprudenza attuali che si sono esercitate sopra tutto in tema di fonti. Altra cosa è il nuovo assetto, con il suo prevedibile sviluppo, su cui lo studioso può avanzare i primi commenti solo muovendosi sul difficile terreno dell' anticipazione.

Prima abbiamo avuto l'integrazione del mercato o di altri comparti dell'economia, quali sono il carbone o l'acciaio, o l'energia atomica, o quale sarebbe stato un sistema unificato di difesa degli Stati membri. Istituita l'Unione, l'integrazione viene ad abbracciare una sfera, che possiamo definire come politica o a fini generali, nella quale si riflettono in qualche modo le esigenze di una nascente polis europea, anche se le competenze dell'Unione risultano tassativamente previste. L'Unione è stata infatti voluta proprio per uscire dalle strettoie dell'approccio settoriale.

I diritti della cittadinanza europea (e la relativa tutela) hanno un caratteristico ambito funzionale di esplicazione: siano di fronte a situazioni giuridiche soggettive di cui l'individuo è portatore esclusivamente in forza di quel che il trattato, e il diritto da esso derivato, dispongono per attuare gli scopi istituzionalmente riservati all'unione. Questa cittadinanza comune concerne il rapporto fra l'individuo ed un nuovo soggetto politico, diverso dallo Stato di appartenenza, la quale non è né però un super-Stato, nè alcuna autorità egemone, come in passato fu quella degli imperi, in cui vi era una doppia cittadinanza, centrale e delle singole colonie.

La cittadinanza europea è, quindi, lo svolgimento più importante del sistema integrato di diritti costituito e garantito dal diritto comunitario. Resta il fatto, però, che dell'unione politica essa è solo fondamento.

L'averla configurata non significa ancora aver risolto alcun problema del riassetto istituzionale.

Nel vertice di Maastricht si è invero deciso di eliminare dal testo il riferimento alla «vocazione» federale dell'Unione, che è stato infatti sostituito con altra formula, nella quale si allude semplicemente all'ulteriore e progressivo rafforzamento dei vincoli che uniscono i membri della Comunità.

Anche in passato, del resto, si era evitato di evocare alcun modello federale con rignardo al prevedibile corso dell'integrazione europea. Questo con una sola eccezione. Nel trattato istitutivo della Comunità Europea di Difesa (CED) figurava (v. art. 9) come traguardo finale l'instaurazione di un sistema «federale» o «confederale». Quel testo, però, non riuscì a superare il vaglio della successiva ratifica del parlamento francese. Era un disegno forse prematuro e comunque esso non è stato mai riproposto, almeno negli stessi terinini in cui era stato originariamente formulato. Come abbiamo visto, l'Atto Unico del 1987 si limita ora a stabilire nella disposizione iniziale che le Comunità europee perseguono l'obiettivo di far «progredire concretamente» l'Unione europea e tale previsione è in buona sostanza ripresa da quella ultimamente sancita negli emendamenti al trattato di Roma. Non si è voluto convenire se l'Unione, anche nella fase più progredita ora contemplata, debba oppur no rivestire caratteristiche federali.

Anche chi vuole introdurre nella Comunità la sostanza delle istituzioni federali, non osa adoperare alcuna formula che consacri espressamente il richiamo a principi ed esperienze che del federalismo sono patrimonio ormai consolidato. Come ben rileva Antonio La Pergola, una reazione concettuale analoga si è registrata a livello di decentramento statuale: in Italia, ma anche in Spagna e Portogallo, vigono varie forme di regionalismo e lo Stato regionale è un ordinamento di larghe autonomie, probabilmente destinate ad accrescersi, in quanto la pubblica opinione sembra sollecitare politici e studiosi a proporre che l'ente autonomo sia dotato di competenze generali, non tassativamente assegnate dal centro. Il che significherebbe accostarsi al modello federale, se non adottarlo addirittura; ma il termine federalismo comincia solo oggi ad affacciarsi alla ribalta e finora è stato respinto come un nomen-omen dal linguaggio politico.

Comunque, al di là delle formule, sul piano sostanziale, la risposta al problema di quale debba essere l'organo che legifera, decide e governa la Comunità, non è quella che troveremmo in un sistema federale. L'organo intergovernativo - il Consiglio dei Ministri o il Consiglio europeo composto dai capi di Stato e governo con rotazione semestrale della presidenza -occupa un posto centrale e più importante di quello riconosciuto alla Commissione ed al Parlamento: il primo di tali organi promuove la legislazione e tutela l'ordinamento comunitario; l'altro funziona, anche dopo che si è deciso di farlo direttamente eleggere dal popolo, come un corpo fondamentalmente consultivo, sebbene disponga di funzioni decisionali in materia di bilancio, «cooperi», e dopo Maastricht, «codecida», in taluni casi del procedimento legislativo, con il Consiglio dei Ministri. Siamo lontani dal modello rappresentativo al quale si ispirano i regimi politici degli stati membri, chiamati a partecipare alle fruizioni costituzionali dello Stato centrale e, in particolare, all'esercizio dell'amending power. Principio che rappresenta, a nostro avviso, l'elemento distintivo del fenomeni autenticamente federali, così come ricostruiti dalla dottrina svizzera di lingna francese, alla quale aderiamo: essa evidenzia infatti che il problema del federalismo non è un problema quantitativo (la somma dei poteri attribuiti), ma qualitativo. Si tratta cioè di garantire che le unità periferiche e, reciprocamente, quella centrale, non si vedano espropriate delle loro competenze se non previo il rispettivo consenso.

Il sistema comunitario, quale oggi lo conosciamo, presuppone la democrazia come patrimonio di valori ed istituti condivisi dagli Stati membri. Tuttavia, una volta formata l'Unione, i valori democratici dell'ordinamento non possono più essere presupposti, ma vanno direttamente attuati a livello comunitario.

L'Unione dovrebbe appunto rimediare alle attuali carenze democratiche dell'ordinamento comunitario ampliando i poteri del Parlamento in tutta la sfera che ad essa deve corrispondere: legislazione, revisione del trattato, definizione delle risorse finanziarie, investitura e controllo politico della Commissione.

Diverso, però, è l'orientamento prevalso nel vertice di Maastricht. Comunità ed Unione, ho sopra avvertito, sono in sostanza distinte. La Comunità resta fondamentalmente il mercato unico di prima, salvo qualche sviluppo. L'Unione serve al coordinamento della politica estera e alla cooperazione fra i membri in altre aree di comune interesse.

Essa è gestita dall'organo intergovernativo di vertice - Consiglio europeo, Consiglio dei Ministri degli esteri o degli affari economici - e così rimane sottratta al processo decisionale comunitario, in cui a tale ultimo organo vediamo affiancarsi, nei luniti delle rispettive attribuzioni, Parlamento e Commissione. Del resto, il voto ponderato a maggioranza qualificata in sede di Consiglio di Ministri in luogo del paralizzante requisito dell'unanimità, può essere introdotto solo progressivamente e con difficoltà, perché implica la rinunzia ad un essenziale strumento di difesa della sovranità nazionale. Gli Stati più piccoli preferiscono evidentemente la parità dei membri e il diritto di veto per ciascuno di essi ad altra forma di rappresentanza o suffragio.

Il problema centrale dell'integrazione politica europea non è, d'altronde, quello di optare fra Confederazione e Stato federale. La Confederazione è, nelle attuali circostanze storiche, una scelta, si può dire, obbligata. Occorre, però, conferirle una struttura moderna, coerente con quel che di sovranazionale vi è già nel sistema e con i valori democratici che oggi rilevano nel formare l'unione e la comune cittadinanza politica.

L'Unione di Stati viene innestandosi sul tronco dell'attuale Comunità dei Dodici, a svilupparsi in una collettività di cittadini. Eppure essa è destinata a non divenire, in alcun caso, ente statuale, in quanto si distingne dalle Confederazioni di antico stampo per eccesso e al tempo stesso, per difetto di risorse istituzionali; si arricchisce di valori democratici e sovranazionali che le Confederazioni arcaiche certo non possedevano, e d'altra parte appare l'approdo definitivo del processo di integrazione europea.

Siamo passati dal federalismo per «analogia», dal pre o quasi federalismo nell'ordinamento del mercato comune ad un'incipiente Unione che potrà «perfezionarsi», come direbbero i costituzionalisti americani, quando l'integrazione politica appena avviata avrà messo capo a strutture e procedure decisionali coerenti con le esigenze di un progredito sistema confederale.

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