La volontà dei paesi dell'Europa centro-orientale di avere un legame più stretto e articolato con la Comunità europea rese gli accordi di prima generazione, come abbiamo già visto, non più confacente alle esigenze di questi paesi. Infatti questi primi accordi non erano stati ideati per aiutare il processo di transizione da una economia pianificata ad una di mercato. Le emergenti democrazie dell'Europa dell'est avevano inoltre specifici ed urgenti bisogni di natura macroeconomica da soddisfare. L'aggiustamento strutturale che gli si richiedeva era peculiare e non rispondeva a nessuna altra precedente esperienza storica.

Ad esempio si voleva stimolare le privatizzazioni ed incoraggiare le piccole e medie imprese, oltre a stimolare una transizione politica, giuridica e sociale di questi paesi verso il modello occidentale. A tale scopo si introdusse in questi nuovi Accordi europei un meccanismo istituzionalizzato di riunioni periodiche al massimo livello decisionale dei PECO interessati con rappresentanti della Comunità e degli Stati membri, in modo tale da realizzare un coordinamento delle politiche estere e di sicurezza, oltre ad una generale cooperazione politica. Inoltre si introdusse in ciascun di questi accordi un preambolo che richiedeva il rispetto dei diritti delle minoranze, dei principi democratici e dei diritti dell’uomo.

La volontà della Comunità di procedere verso forme più avanzate di dialogo e di collaborazione con i PECO fu espressa sin dal Consiglio europeo di Strasburgo del Dicembre del 1989, per poi essere più volte riaffermata, in occasione del quale fu manifestata l'intenzione di concludere degli accordi europei, in diverse tappe, con quei Paesi maggiormente impegnati nel processo di riforme economiche e politiche.

Tali Accordi furono siglati inizialmente con l'Ungheria, la Polonia e la Cecoslovacchia il 16 Dicembre 1991, poi nel 1993 con la Bulgaria e la Romania; il 15 Giugno 1995 con le Repubbliche Baltiche (Estonia, Lettonia e Lituania) ed infine con la Slovenia il 10 Giugno 1996.

Gli Accordi europei sono degli accordi di associazione, basati sull’articolo 238 CEE, non di carattere specifico come per gli accordi di prima generazione, ma considerati misti poiché comprendono competenze sia di natura comunitaria sia di natura nazionale. Per tale motivo la loro

entrata in vigore è stata subordinata all’approvazione dei Parlamenti nazionali degli Stati membri oltre che a quella del Parlamento europeo e dei Parlamenti degli Stati associati.

Questi accordi di associazione seguono una struttura uniforme per tutti i PECO contraenti e mirano alla realizzazione graduale di una zona di libero scambio tra l’Unione europea e gli Stati associati nell’arco di un periodo di transizione di dieci anni, suddiviso in due fasi di cinque anni ognuna, ma che non si applica per gli aspetti commerciali degli accordi relativi alla libera circolazione delle merci. La liberalizzazione degli scambi si fonda sul concetto di asimmetria, in base al quale la maggior libertà degli scambi avvantaggerà in una prima fase gli associati rispetto ai membri dell’Unione.

Per quanto concerne la circolazione dei lavoratori gli Accordi mirano a migliorare le condizioni dei lavoratori legalmente già stabilitisi nell’Unione, mentre riguardo al diritto di stabilimento essi prevedono l’applicazione piena del "trattamento nazionale" per tutte le attività, imprese e libere professioni, con applicazione immediata da parte degli Stati comunitari e dopo un periodo di transizione da parte degli associati.

Vengono garantite la libertà di circolazione delle persone, la libertà di effettuare trasferimenti di capitale a fronte di transizioni commerciali, la possibilità di fornire servizi, di investire e di rimpatriare sia i capitali investiti che gli utili da questi ricavati.

Inoltre vi sono provvedimenti anche per la tutela dei diritti concernenti aspetti della proprietà intellettuale, i quali si rifanno espressamente alla normativa comunitaria già esistente sul tema.

Il dialogo politico è certamente la più grande innovazione di questi accordi europei, visto che pongono fine alla carenza di relazioni istituzionalizzate nell’ambito della cooperazione politica europea. Infatti questo dialogo mira a far convergere le rispettive posizioni su tematiche di comune interesse, in particolare nel campo della politica estera, incluso il settore della sicurezza continentale.

La cooperazione economica riguarda tutti quei settori che presentano un interesse comune per la Comunità e per i PECO. Essa è guidata dal principio dello sviluppo sostenibile, mettendo in primo piano gli aspetti ambientali e sociali. Comunque l’obiettivo finale della cooperazione economica è quello di consentire ai Paesi associati di ristrutturare le loro economie e di renderle competitive entro la fine del periodo transitorio.

Infine la cooperazione finanziaria comprende gli usuali ambiti dei protocolli finanziari comunitari con i paesi terzi, quali le sovvenzioni per finanziare l’assistenza tecnica e prestiti da parte della BEI o della BERS, così come la possibilità della concessione di assistenza finanziaria volta a risolvere problemi strutturali e macroeconomici.

La struttura degli Accordi, inoltre, prevede la costituzione di un Consiglio di Associazione a livello ministeriale, responsabile per tutte le questioni relative all’attuazione dei trattati stessi, chiamato a riunirsi almeno una volta l’anno e affiancato nel suo lavoro da un Comitato d’associazione di analoga composizione. E’ infine prevista l’istituzione di un Comitato parlamentare permanente di associazione composto di rappresentanti del Parlamento europeo e di membri dei Parlamenti nazionali dei Paesi associati.

In generale si possono tracciare tre principi cardine che governano la stipulazione di questi Accordi europei di seconda generazione con i Paesi dell’Europa centro-orientale:

• il principio della condizionalità, politica ed economica, esplicitamente enunciato nel testo degli accordi stessi, che indurrebbe alla loro sospensione qualora fossero interrotti i progressi dei PECO associati verso una economia di mercato e la democrazia di stampo occidentale.
• il principio dell’asimmetria, che, legato a quello di reciprocità, comporta tempi diversi per lo smantellamento delle restrizioni al libero movimento di beni e servizi a seconda dei paesi associati. In genere tali tempi saranno più brevi da parte dei membri dell’UE per facilitare il processo di transizione dei Paesi dell’est associati.
• il principio del ravvicinamento delle legislazioni, nell’ottica di un futuro allargamento dell’Unione europea a questi paesi. Il ravvicinamento si applica non solo alle norme sulla concorrenza, per permettere agli Stati associati di godere di tutti i benefici economici del mercato unico, ma anche in altri numerosi settori.

In definitiva, riprendendo la terminologia della Corte di Giustizia della Comunità europea, gli accordi di associazione creano un esclusivo legame privilegiato con i paesi non membri della Comunità, i quali devono, almeno ad un certo livello, essere parte integrante del sistema comunitario.

Originariamente gli Accordi europei di "seconda generazione" non erano stati previsti, almeno da parte comunitaria, come uno strumento espressamente mirato all’adesione dei PECO alla Comunità europea. Tale prospettiva, più volte auspicata dai paesi interessati, fu percepita dalla Comunità e recepita formalmente nel Giugno 1993 in seno del Consiglio europeo di Copenaghen. Successivamente tale scelta politica fu perfezionata dal Summit europeo di Essen nel Dicembre 1994 e dal Consiglio europeo di Madrid nel Dicembre 1995.

Per la prima volta, in occasione del Consiglio europeo di Copenaghen, venne affermato che l’adesione alla CEE degli Stati associati sarebbe stata realizzata al più presto dopo che questi paesi fossero stati in grado e avessero dato dimostrazione di rispettare le condizioni economiche e politiche richieste. Questi criteri preliminari per la procedura di adesione, furono individuati nel raggiungimento e nel rispetto dei seguenti principi:

• stabilità politica e rispetto dei principi della Democrazia;
• tutela delle regole di uno Stato di Diritto e dei diritti dell’uomo e delle minoranze;
• instaurazione e consolidamento di una economia di mercato che fosse stata in grado di sopportare le regole e le pressioni derivanti dalla libera concorrenza.

A queste condizioni il Consiglio europeo di Essen aggiunse anche il criterio di intrattenere, da parte dei paesi associati, buoni rapporti con i paesi confinanti ("bon voisinage") ed auspicò una cooperazione bilaterale e interregionale il più avanzata possibile tra i Paesi dell’Europa dell’est candidati. Da parte sua l’Unione europea si impegnava ad assumere tutte le misure necessarie per poter assorbire al proprio interno i futuri paesi aderenti. A tale scopo nel 1996 fu convocata una Conferenza InterGovernativa che portò, nel 1997, alla firma del Trattato di Amsterdam, ancora in attesa delle ratifiche nazionali.

In occasione del Consiglio europeo di Madrid venne presentato da parte della Commissione una relazione interinale (Libro bianco) sugli effetti dell’ampliamento dell’Unione europea ai Paesi dell’Europa centro-orientale e si decise di affidare sempre alla Commissione europea una analisi maggiormente approfondita e dettagliata sulla valutazione complessiva dell’incidenza dell’ampliamento sulle politiche comunitarie. Tale lavoro assunse il nome di Agenda 2000 e venne presentato a Bruxelles il 15 Luglio 1997.

L’Agenda 2000 prevede una strategia di preadesione fondata su tre elementi principali:

• gli Accordi europei;
• il dialogo politico;
• il programma PHARE.

La Commissione propone un rafforzamento della strategia di preadesione a favore di tutti i paesi candidati dell’Europa dell’est che consenta di offrire a questi paesi, a prescindere dal loro grado di preparazione attuale, un sostegno concreto per le riforme che sono richieste per l’adesione all’UE, in funzione delle priorità indicate nei pareri generali e Stato per Stato comunicate dalla Commissione stessa.

Il principale obiettivo di questa strategia consiste nel preparare in modo adeguato gli Stati associati all’adesione all’Unione, tramite provvedimenti mirati a singole aree o comuni a tutte. Per far ciò si reputa che si deve concedere la priorità al recepimento dell’"acquis" comunitario, fondamento di ogni adesione, attraverso il rafforzamento della capacità istituzionale e amministrativa dei paesi candidati e l’adeguamento delle imprese alle norme comunitarie.

Per tale strategia risulta utile determinare dei precisi obiettivi intermedi, definiti insieme ai paesi interessati, la cui realizzazione condizionerà l’entità dell’assistenza e i progressi dei negoziati per l’adesione stessa. Questa metodologia d’azione rientra nella tradizionale strategia di condizionalità seguita dalla Comunità nella storia dei suoi rapporti con questi paesi.

Il costo di questa strategia sarà elevato, ma in prospettiva porterà numerosi vantaggi non solo economici a tutta l’Unione europea. Per affrontare tali costi si progetta di potenziare il programma PHARE e di concentrarlo in alcuni settori ritenuti cruciali, come l’agricoltura e gli interventi strutturali. Inoltre queste azioni di finanziamento comunitario devono essere complementari l’una all’altra, in modo tale da incentivare un elevato effetto moltiplicatore e svolgere un ruolo di catalizzatore per qualsiasi altra forma d’investimento nella regione.

Per realizzare tale strategia occorre un adeguato quadro politico-giuridico che si possa avvalere degli Accordi europei di "seconda generazione" e della partecipazione dei PECO ai numerosi programmi comunitari ad essi dedicati. Inoltre si vuole introdurre uno strumento innovativo che incentivi il dialogo politico come il partenariato per l’adesione, il quale da ai paesi candidati un quadro unico di riferimento dei mezzi messi a disposizione dalla Comunità per l’adesione e fissa impegni precisi da rispettare da parte dello Stato candidato.

La Commissione dispiega un’azione di controllo sul rispetto di tali impegni, attraverso una sua decisione adottata previa consultazione dello Stato interessato, e riferirà al Consiglio europeo che si terrà a fine 1998. Anche in questo caso viene applicato il principio di condizionalità, secondo il quale non verranno accordate altre misure in favore degli associati se non si saranno raggiunti gli obiettivi fissati dalla Commissione.

In definitiva la strategia di preadesione adottata segue la struttura e la metodologia decisa in sede del Consiglio europeo di Lussemburgo del Dicembre 1997 che poggia sui seguenti principali stadi:

• dispositivo di inquadramento, cioè un numero di riunioni a livello degli Affari esteri, con la possibilità di riunioni ministeriali tecniche;
• strategia di preadesione potenziata, che consiste nel partenariato per l’adesione con ogni singolo candidato, mirante al perseguimento delle priorità da seguire per l’acquisizione dell’"acquis" comunitario e la definizione dei mezzi finanziari per tale fine;
• negoziati di adesione propriamente detti;
• relazioni regolari della Commissione sui progressi compiuti da ogni candidato, in modo che il Consiglio possa, se del caso, decidere di ampliare, o ridurre, i negoziati propriamente detti ad altri candidati.

Tutti i dieci Paesi dell’Europa centro-orientale associati all’Unione europea hanno presentato domanda di adesione e questi, in ordine cronologico, sono:

Ungheria (31 Marzo 1994), Polonia (5 Aprile 1994), Slovacchia (27 Giugno 1995), Romania (22 Giugno 1995), Lettonia (13 Ottobre 1995), Estonia (24 Novembre 1995), Lituania (8 Dicembre 1995), Bulgaria (14 Dicembre 1995), Repubblica Ceca (17 gennaio 1996) e Slovenia (10 Giugno 1996).

La base giuridica per l’adesione di nuovi membri all’Unione europea, come definito dal Trattato di Maastricht, è l’articolo O TUE.

Questo articolo non contiene alcuna condizione per divenire membro eccetto che il candidato sia uno "Stato europeo". Tale criterio è stato più volte avanzato per opporsi alla candidatura della Turchia, anche se non si è mai data una definizione univoca e definitiva del termine "Stato europeo" e la Commissione abbia affermato l’inopportunità di fissare oggi un limite geografico al processo d’integrazione europea senza poter prevedere le possibili evoluzioni future.

Oltre al requisito formale dell’"identità europea" l’esperienza dei precedenti ampliamenti della Comunità ha dimostrato che altri criteri devono essere rispettati, quali il rispetto della Democrazia e dei diritti fondamentali dell’uomo (Dichiarazione di Stuttgart, 19 Giugno 1983) o le altre condizioni richiamate dai Consigli europei di Copenaghen e di Essen.

Una condizione specifica essenziale da dover accettare da parte dei candidati consiste nell’accettazione integrale dell’"acquis communautaire", ovvero l’accettazione di tutti i diritti e gli obblighi, attuali e potenziali, del sistema comunitario e della sua struttura istituzionale.

Infatti divenire membro dell’UE presuppone la piena accettazione del candidato dei contenuti, principi e obiettivi politici ed economici sanciti dai Trattati della Comunità e dai suoi allegati; della normativa da questi derivante e della Giurisprudenza della Corte di Giustizia CE, oltre a tutti gli accordi con paesi terzi conclusi dalla Comunità in funzione delle sue competenze. Inoltre va subito sottolineato che per divenire membro dell’UE non basta la volontà di accettare l’"acquis communautaire", ma occorre la dimostrazione della capacità del candidato a farlo proprio, in modo tale da poterlo applicare senza alcun tipo di distorsione.

Questa precisazione è importante per quanto riguarda la possibile adesione dei PECO. Infatti tutti gli studi effettuati sull’Allargamento dell’Unione, e in particolare l’Agenda 2000, mirano ad analizzare i problemi concernenti e le misure da adottare per l’adeguamento di questi paesi all’"acquis" comunitario, oltre che ai principi politici ed economici già menzionati. Tale aspetto è il più complesso, anche per quei paesi che sono stati ritenuti idonei ad intrattenere negoziati con la Comunità per l’adesione.

Come si può facilmente estrapolare dalla lettura dell’articolo O TUE la procedura di adesione è divisa in due fasi: la prima si svolge esclusivamente a livello comunitario e la seconda a livello nazionale.

Nella pratica tale separazione è meno netta di quanto appare in un primo momento, visto che i negoziati con gli aderenti è sempre condotto dagli organi della Comunità ed una volta che ci si è accordati tra i membri dell’Unione e con il paese terzo candidato, non resta altro allo Stato membro di ratificare gli Atti di adesione.

Altra caratteristica della negoziazione per l’adesione è la sua prevalente unicità di direzione. Infatti una volta che uno Stato chiede di far parte della Comunità sa che dovrà recepire e attenersi all’"acquis communautaire", e in generale al sistema comunitario. Il candidato potrà accordarsi con la Unione limitatamente sulle modalità e i tempi d’attuazione del sistema europeo sul piano nazionale seguendo i propri interni meccanismi legislativi.

Maggiormente incerte sono le modalità con cui la negoziazioni devono essere condotti da parte comunitaria, visto che non esiste alcun provvedimento al riguardo nel dettato dei trattati. Sulla base delle esperienze precedenti e dello stato attuale della strategia di preadesione si può affermare che sia la Commissione europea, sia il Consiglio, svolgono dei ruoli chiave per la definizione dell’adesione.

Questi aspetti sono essenziali per comprendere il processo di ampliamento dell’UE ai PECO che è attualmente in corso. Infatti dopo le domande di adesione dei 10 PECO associati (più quelle di Cipro e Turchia), e il parere dato per ogni singolo paese dal Parlamento europeo e dalla Commissione, anche attraverso lo strumento dell’Agenda 2000, il Consiglio europeo di Lussemburgo del 13 Dicembre 1997 ha deciso di continuare la cooperazione politica ed economica con tutti i candidati, ma di aprire i negoziati per una prima ondata di adesione solo con un gruppo di paesi, senza con ciò escludere una prossima adesione, pur se non nell’immediato, dei paesi non inseriti nella prima ondata.

In questo primo gruppo, detto dei 5+1, fanno parte: l’Ungheria, la Polonia, la Repubblica Ceca, la Slovenia e l’Estonia tra i PECO, e in più Cipro.

Il metodo di negoziazione che si è adottata è a due livelli e segue la strategia di preadesione concordata. A Londra il 12 Marzo 1998, sotto la presidenza di turno britannica del Consiglio, si è aperta la Conferenza europea aperta a tutti i paesi che hanno presentato domanda per l’adesione all’UE, in cui la Turchia si è rifiutata di partecipare. Tale Conferenza ha l’intento di favorire misure coordinate tra i diversi candidati, sia per incentivare il maggior grado d’integrazione possibile tra i PECO associati e la cooperazione tra questi e gli altri candidati all’adesione, sia per trovare misure comunitarie comuni a tutti gli aderenti e controllarne gli sviluppi, in modo tale da privilegiare una applicazione dell’"acquis" il più omogeneo possibile e definire termini di giudizio comuni riguardo il soddisfacimento delle condizioni d’adesione.

Accanto a questa struttura comune, vi è il secondo livello della strategia di preadesione aperto solo al gruppo dei 5+1, ovvero le negoziazioni bilaterali tra la Commissione europea e ogni singolo stato candidato, per poter individuare e rispondere puntualmente alle specifiche problematiche per l’adesione all’UE emergenti in ogni paese.

Tale negoziazione ha preso il via il 31 Marzo 1998, con la creazione del partenariato per l’adesione, composta dalla Task Force ampliamento della Commissione, guidata da Nikolaus van der Pas, divisa in 6 unità, ognuna delle quali negozierà con un candidato, e le delegazioni nazionali dei 6 Stati aderenti.

La negoziazione del partenariato verte su ben 31 materie che ricomprendono in pratica tutte le materie e le competenze del sistema comunitario, oltre a renderla certamente di non facile realizzazione.

Non è stata prefissata alcuna scadenza formale dei tempi negoziali, ma si reputa che le ottimistiche previsioni di dare l’avvio alla prima ondata dell’ampliamento nel 2001 saranno probabilmente disattesa. Infatti più verosimilmente si può ritenere che i primi Paesi dell’Europa centro-orientale saranno ammessi nell’Unione europea verso il 2004-2005.

Altro acceso dibattito aperto sull’ampliamento riguarda quali saranno i paesi che verranno ammessi per primi nell’Unione europea. Infatti se la decisione comunitaria di aprire la negoziazione solo per il gruppo dei 5+1 formalmente non pregiudica la possibilità che altri Stati aderenti all’Unione europea possano inserirsi durante i negoziati in corso, così non è assolutamente certo che tutti i partecipanti al partenariato per l’adesione entrino contemporaneamente nell’Unione europea. Anzi da più parti vengono già presentate numerose perplessità per la situazione politica interna di Cipro, o riguardo gli stretti rapporti storici-politici che legano l’Estonia alla Russia e le sue possibili conseguenze a livello comunitario.

In questo campo ancora nulla si può prevedere con certezza, ma è importante sottolineare che è possibile una strategia di preadesione che prosegua per tappe, con l’ampliamento a gruppi di non oltre tre o quattro Stati per volta. Tale strategia di adesione più graduale permetterebbe agli Stati candidati di adeguarsi in modo meno traumatico e superficiale all’"acquis" comunitario, oltre a non creare eccessivi malumori in quei restanti paesi che hanno presentato domanda di adesione rimasti fuori dall’Unione. Inoltre tale strategia dei piccoli passi darebbe, soprattutto, la possibilità all’UE di apportare tutte quelle riforme sul piano interno, fortemente invocate da più parti,b necessarie per consentire il corretto funzionamento del sistema comunitario. Oggi tali riforme si ritengono ancora più importanti visto l’espandersi e l’approfondirsi delle competenze che vengono delegate dagli Stati membri alle istituzioni europee.