L’intento di questa ricerca consta nell’analizzare le questioni giuridiche e politiche che hanno impedito, fino ad oggi, l’adozione di una procedura elettorale uniforme (PEU) per l’elezione del Parlamento europeo. Infatti questa nozione fu accostata, già nei Trattati istitutivi, al principio del suffragio universale per l’elezione del Parlamento europeo, ritenendola un requisito essenziale per la creazione di una assemblea realmente rappresentativa dei popoli europei, la quale fosse legittimata dal voto diretto degli elettori per l’esercizio dei suoi poteri, richiamandosi al sistema parlamentare tradizionale delle moderne democrazie occidentali.

In occasione dell’adozione dell’Atto relativo all’elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo a suffragio universale diretto (Atto di Bruxelles, 20 Settembre 1976), la nozione della PEU fu scissa dal principio del suffragio universale, rinviando la sua definizione ad un progetto ad hoc da parte del Parlamento europeo, il quale doveva essere adottato dal Consiglio dei Ministri all’unanimità. Ciò attribuisce alla materia una grande rilevanza istituzionale, essendo la PEU l’unica occasione in cui viene affidato al Parlamento il potere d’iniziativa normativa nel processo "legislativo" comunitario.

In definitiva le basi giuridiche nei trattati concernente l’elaborazione di una procedura elettorale uniforme e del diritto d’iniziativa del Parlamento europeo per la definizione di tale proposta sono indicate: nell’articolo 21, paragrafo 3 del Trattato CECA; nell’articolo 138, paragrafo 3 del Trattato CEE; nell’articolo 108, paragrafo 3 del Trattato EURATOM. Queste disposizioni, di identico tenore, stabiliscono che " l’Assemblea elaborerà progetti intesi a permettere l’elezione a suffragio universale diretto secondo una procedura elettorale uniforme in tutti gli Stati membri".

Queste stesse disposizioni attribuiscono al Parlamento europeo, oltre al potere d’iniziativa, anche quello di codecisione, esercitato tramite lo strumento del parere conforme, essendo questo necessario al Consiglio per raccomandare tale procedura agli Stati membri, a cui spetta l’adozione definitiva conformemente alle loro norme costituzionali.

Anche l’articolo 7 dell’Atto di Bruxelles si richiama a queste norme, ma a differenza degli articoli su citati prevede che "fino all’entrata in vigore di una procedura elettorale uniforme...., la procedura elettorale è disciplinata in ciascuno Stato membro dalle disposizione nazionali". Questo periodo transitorio si è potratto per 20 anni e solo grazie a tale disposizione si sono potute tenere ben 4 tornate elettorali per l’elezione del Parlamento europeo.

A riprova della delicatezza e dell’attualità della materia il nuovo Trattato approvato ad Amsterdam, prevede una modifica dell’articolo 138, paragrafo 3 del Trattato sull’Unione Europea, in modo che accanto alla formula "procedura elettorale uniforme" si aggiunga "...o conformemente a principi comuni a tutti gli Stati membri." (Articolo 190, paragrafo 4 del Trattato consolidato). In questo modo si tenta di rivitalizzare la questione, proponendo una soluzione attraverso un nuovo approccio al problema.

Tutti questi aspetti saranno ripresi ampiamente e approfonditi nel corso della ricerca, tentando di analizzare i criteri e la metodologia utilizzata per definire un sistema elettorale comune, tracciando l’evoluzione normativa e le implicazioni politiche dei 4 principali progetti presentati senza esito in seno al Parlamento europeo.

Comunque prima di addentrarci nell’analisi delle Relazioni parlamentari delle commissioni politica e giuridica prima, e delle commissioni affari istituzionali poi, è opportuno vedere quali siano i criteri essenziali dei sistemi elettorali nazionali per l’elezione dei rappresentanti europei e affrontare i loro possibili risvolti politici e giuridici, per poi poter comprendere quelli di una ipotetica procedura elettorale uniforme europea.

Per poter comprendere al meglio la ratio delle varie proposte per la procedura elettorale uniforme che si sono susseguite in seno al Parlamento europeo, bisogna iniziare ad affrontare il tema dalla prospettiva nazionale, ovvero analizzare le diverse legislazioni elettorali per l’elezione dell’assemblea comunitaria. Infatti ogni progetto parte dalle varie normative elettorali già esistenti e ad esse si fa sempre riferimento, seguendole come modello e cercando di trovare dei punti in comune tra loro, in modo tale che la PEU non sia troppo lontano dalla tradizione elettorale di ogni singolo paese e sia più facile farla approvare a tutti i livelli necessari per l’adozione definitiva (Commissione parlamentare, Parlamento europeo a maggioranza assoluta, unanimità del Consiglio, Parlamenti nazionali). Come si vede si tenta di "quadrare il cerchio", cosa che fino ad oggi non è ancora mai riuscita. Qui di seguito ci limiteremo a vedere brevemente le caratteristiche principali di ogni sistema elettorale dei paesi membri, non potendo realizzare uno studio approfondito della materia.

In generale ogni sistema elettorale nazionale per le elezioni europee si rifà alla procedura per l’elezione dell’assemblea legislativa del paese. Infatti, a parte i casi francese ed italiano (unici esempi in Europa di cambiamento di sistema elettorale dal dopoguerra in Europa) i quali adottano sistemi maggioritari nelle elezioni statali e sistemi proporzionali nelle elezioni comunitarie, la maggiore differenziazione tra le leggi elettorali per i parlamenti statali e il Parlamento europeo riguarda l’ampiezza delle circoscrizioni. Tale differenza non è di poco conto, come di seguito vedremo. Comunque considerando solo le regole statali delle elezioni europee, il giudizio sull’uniformità dell’attuale sistema elettorale comunitario non è complessivamente negativo.

Con l’eccezione della Gran Bretagna, tutti i paesi dell’Unione adottano il sistema proporzionale e oltre la metà di essi utilizza la stessa formula di calcolo del quoziente elettorale e ripartizione dei resti dei voti, ovvero la cosiddetta formula d’Hondt.

La Gran Bretagna ha conservato il tradizionale "plurality system" in 78 circoscrizioni uninominali e ha introdotto il sistema proporzionale nella circoscrizione dell’Ulster, ricalcando il sistema irlandese. Tale sistema uninominale maggioritario premia con la sua elezione il candidato che all’interno di un piccolo collegio ha totalizzato il maggior numero di voti, senza che gli altri candidati abbiano in alcun modo un qualche tipo di rappresentanza in virtù delle preferenze da loro raccolte.

Caratteristiche del sistema elettorale britannico sono, da una parte, lo stretto collegamento tra eletto e il suo collegio elettorale, e la barriera posta al "terzo partito" nazionale dall’altra. Tale barriera ha portato, ad esempio, al paradosso della mancata rappresentanza del Partito liberale inglese a Bruxelles, il quale poteva contare quasi sul 20% dei voti espressi nelle elezioni europee del 1984. Va subito rilevato che il Premier Tony Blair ha fatto del progetto di una riforma del sistema elettorale britannico in senso proporzionale un punto qualificante del suo programma di governo e che fa prevedere una riforma in tal senso già dalle prossime elezioni europee del Giugno 1999. Questo aspetto sarà ripreso più avanti, ma era qui importante sottolineare che nell’unico paese della Comunità in cui si adotta un sistema maggioritario, e dunque difficilmente comparabile con gli altri sistemi continentali, si sente l’esigenza di superare tale discrepanza, almeno per quanto riguarda le elezioni europee, andando naturalmente verso una uniformità dei sistemi elettorali.

Tornando ai restanti sistemi proporzionali statali, la principale caratteristica comune tra queste leggi per le elezioni comunitarie è l’adozione di circoscrizioni di grande ampiezza, cioè di circoscrizioni che assegnano alle liste in competizione un alto numero di seggi sul totale dei seggi da assegnare, se non addirittura l’intero numero di seggi in palio. Undici paesi raccolgono tutti i seggi dello stato in un’unica circoscrizione; il Belgio li divide in tre circoscrizioni (la fiamminga, la vallona e la tedesca), l’Irlanda in quattro, l’Italia in cinque (nord-ovest, nord-est, centro, sud ed isole). L’adozione di circoscrizioni ampie o addirittura di un’unica circoscrizione nazionale eleva il potenziale di proporzionalità del sistema e può essere una delle condizioni che stimola il multipartitismo.

Se questo è il carattere maggiormente condiviso dalle leggi statali delle elezioni europee, in esse troviamo altre condizioni che riducono sia il grado di proporzionalità dei singoli sistemi, sia l’uniformità nel suo complesso. Si pensi, ad esempio, allo sbarramento della percentuale minima di voti per essere ammessi alla divisione dei seggi o alla possibilità data all’elettore di scegliere il candidato attraverso il voto di preferenza.

La soglia di sbarramento è praticata in Francia, Germania (5%) e Svezia(4%). Negli altri paesi la soglia di rappresentanza, cioè il rapporto tra numero dei seggi da distribuire e il numero dei votanti, pone una soglia di sbarramento implicita che varia tra il minimo del 1,2% dell’Italia al massimo del 16,7% del Lussemburgo.

Per quanto riguarda la possibilità di scelta dei candidati da parte degli elettori, in sei paesi (Austria, Francia, Germania, Grecia, Portogallo e Spagna) i partiti presentano liste bloccate, cioè dove non è possibile cambiare l’ordine di chi deve essere eletto all’interno della stessa lista; invece negli altri otto paesi a sistema proporzionale l’elettore può esprimere la propria preferenza per un candidato all’interno di una lista presentategli, ma con caratteristiche diverse. In Italia, ad esempio, il numero di voti di preferenza può essere 1, 2 o 3 a seconda la circoscrizione di cui l’elettore fa parte; in Svezia, invece, i voti di preferenza diventano efficaci solo se il candidato supera l’8% delle preferenze espresse alla lista di cui fa parte; in Lussemburgo l’elettore dispone della facoltà di votare candidati di liste diverse; addirittura in Irlanda si da un ordine di preferenza dei candidati, in modo tale che il voto possa essere trasferito via via che i candidati prescelti raggiungano o non possano raggiungere il quoziente necessario all’elezione.

Scrutinio proporzionale o maggioritario, ampiezza delle circoscrizioni, clausole di sbarramento e voto di preferenza sono gli elementi essenziali di un sistema elettorale inteso in senso stretto, cioè del meccanismo grazie al quale si trasformano i voti espressi dai cittadini in seggi nella Assemblea rappresentativa. Ma sicuramente una legislazione elettorale include almeno altre due componenti per essere considerata tale: la capacità elettorale attiva e passiva, cioè chi può votare ed essere votato, e la cosiddetta legislazione elettorale "di contorno", ovvero riguardante questioni come la normativa relativa alla propaganda, al finanziamento e al rimborso delle spese elettorali, questioni sempre più rilevanti nella società contemporanea.

Una analisi comparata di questi due aspetti in tutti i paesi della Comunità ci porterebbe al di fuori degli scopi di questa ricerca, per cui ci limiteremo ad enunciare dei principi generali.

In tutti gli Stati partners si attribuisce la capacità di elettorato attivo a 18 anni, mentre per quello passivo si passa dai 18 anni in sette stati membri, ai 25 anni richiesti unicamente dall’ordinamento italiano per presentarsi alle elezioni europee. Inoltre l’articolo 8B, paragrafo 2 del Trattato di Maastricht, dispone che "...ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato." Tale disposizione è regolamentata in modo diverso dalle molteplici legislazioni nazionali, avendo come effetto concreto che l’unico aspetto del sistema elettorale comunitario già espressamente disciplinato dai Trattati non dispiega quella funzione di uniformità auspicata.

Stessa sorte spetta anche alla legislazione elettorale cosiddetta "di contorno", talmente frastagliata e diversificata dalle norme nazionali che ogni tentativo organico di sintetizzarla a livello europeo è naufragato. Ciò sarà una materia essenziale per la futura organizzazione partitica dell’Unione, poiché se non viene assicurata una paritaria ed equa possibilità di accesso alle istituzioni rappresentative comunitarie ad ogni movimento politico che lo desideri, non si potrà parlare di un sistema democratico realmente compiuto.

Una volta affrontato la questione delle legislazioni elettorali nazionali per le elezioni europee, che sono in ogni caso il modello di riferimento per ogni proposta sul tema, possiamo passare all’analisi dei diversi progetti avanzati in seno al Parlamento europeo per adottare un sistema elettorale uniforme applicabile a tutti gli Stati membri della Comunità. Prima di far ciò è opportuno tracciarne l’evoluzione storica precedente all’Atto di Bruxelles del 1976, per poi approfondire lo studio delle relazioni presentate durante le quattro legislature europee avute fino ad oggi, evidenziandone i punti ritenuti qualificanti.

Come già accennato i Trattati istitutivi delle Comunità europee prevedevano sin dall’inizio la disposizione secondo cui il Parlamento europeo era incaricato di elaborare progetti intesi a "...permettere l’elezione a suffragio universale diretto secondo una procedura elettorale uniforme in tutti gli Stati membri." (Articolo 138, paragrafo 3, Trattato CEE).

Senza voler fare la cronostoria completa di tutte le proposte elaborate tra il 1960 e il 1979, è il caso tuttavia di ricordare che durante tale periodo un certo numero di progetti sono stati approvati, senza però riscuotere nessuna applicazione concreta.

Sin dall’ottobre 1958 in seno alla Commissione per gli affari politici e le questioni istituzionali dell’Assemblea parlamentare era stato costituito un gruppo di lavoro incaricato della soluzione del problema. Tale gruppo ha presentato nel Marzo 1960 un progetto di convenzione sull’elezione a suffragio universale diretto dell’Assemblea parlamentare europea che venne approvato all’unanimità. Questa proposta passò alla storia col nome di progetto Dehousse.

Tale relazione preparava la base normativa per l’elezione diretta del Parlamento europeo, senza tuttavia presentare proposte per la PEU, innagurando la consuetudine metodologica di scindere le due questioni che, comunque, nel dettato dei Trattati rimanevano legati.

Altri progetti del genere si sono susseguiti tra il 1960 e il 1975. L’ultimo è il progetto Patijn che tendeva a rendere possibile sia l’elezione diretta del Parlamento europeo in base ai sistemi elettorali nazionali, sia la presentazione di proposte per giungere alla PEU attraverso un approccio per tappe, tentando così di aggirare le numerose difficoltà politiche che si ponevano per la sua realizzazione effettiva. Tale strategia dei piccoli passi è stata più volte ripresa nelle proposte sul tema che seguiranno.

Con l’Atto di Bruxelles del 20 Settembre 1976 si è aperta la via alle prime elezioni dirette del Parlamento europeo del Giugno 1979, fissando che "fino all’entrata in vigore di una procedura elettorale uniforme..., la procedura elettorale è disciplinata in ciascun Stato membro dalle disposizioni nazionali." (Articolo 7, paragrafo 2, Atto di Bruxelles).

Nella sostanza si decise di procedere alla elezione diretta del Parlamento, ritenuta giustamente essenziale per la costruzione di una Comunità europea realmente democratica, rimandando la definizione della PEU alla nuova istituzione rappresentativa che in questo modo si costituiva.

La sfida fu raccolta dal Parlamento europeo sin dalla sua prima legislatura (1979-1984) affidando alla Commissione politica la definizione di un progetto per la realizzazione della PEU, che assunse il nome di Relazione Seitlinger dal relatore. Tale relazione fu approvata il 10 Marzo 1982 dall’Assemblea rappresentativa in seduta plenaria con 158 voti favorevoli, 77 contrari e 27 astensioni.

Questo progetto forse fu il più complesso e strutturato di tutti quelli che affrontarono la questione. Infatti si riteneva che entro la I legislatura si dovesse adottare una PEU per poter completare la normativa sull’elezione del Parlamento europeo dell’Atto di Bruxelles e permettere alla successiva tornata elettorale europea di essere disciplinata da questa nuova procedura. Tale interpretazione del mandato affidato all’Assemblea rappresentativa dall’Atto venne ben presto abbandonata, purtroppo, per l’assenza di un accordo unanime in sede del Consiglio. Infatti la proposta venne esaminata a più riprese solo a livello di Coreper, senza però darvi nessun esito positivo.

Entrando nel merito della Relazione Seitlinger, si prospettava un sistema elettorale in senso proporzionale con ripartizione dei seggi secondo il metodo d’Hondt, cioè ricalcando la maggior parte delle leggi elettorali nazionali per le elezioni europee. Si proponeva un sistema di Circoscrizioni plurinominali deciso dagli Stati, ma vincolato dal criterio che in ogni circoscrizione si potesse eleggere da 3 a 15 rappresentanti. Tale disposizione rompeva l’impostazione della circoscrizione unica nazionale di molti paesi e rende questa norma la più importante di tutto il progetto.

Altre rilevanti disposizioni riguardano le modalità di collegamento tra le liste delle diverse circoscrizioni, la possibilità d’introdurre una soglia di sbarramento o il voto di preferenza, lasciandone la disciplina a livello nazionale.

Per quanto riguarda il diritto di voto attivo e passivo, s’introduce il concetto di residenza contro quello di cittadinanza nazionale, in modo tale da permettere a ciascun cittadino europeo di poter votare in qualsiasi Stato membro in cui egli risieda. Tale principio di cittadinanza europea sarà sancito dal Trattato di Maastricht ed ancora oggi è in piena evoluzione come si evince dal Trattato di Amsterdam. Bensì non si fa alcuna menzione alla cosiddetta normativa di contorno, come accadrà anche per la proposta successiva.

Se la Relazione Seitlinger ebbe cattiva fortuna in seno al Consiglio, il progetto successivo, la Relazione Bocklet, non arrivò neanche all’approvazione del Parlamento europeo in seduta plenaria. Infatti la relazione presentata il 28 Febbraio 1985 in sede di Commissione politica raccolse appena 16 voti a favore, contro 13 astensioni e 8 voti contrari.

Ciò dimostrava una netta spaccatura delle forze politiche sul progetto, su una questione in cui l’ampio accordo politico è requisito essenziale per la sua approvazione. Tale situazione portò alla creazione di un gruppo di lavoro di intergruppi politici nel tentativo di trovare un ampio accordo, avvalendosi anche della collaborazione della Commissione giuridica del Parlamento.

Il testo che venne approvato in questa sede il 10 Dicembre 1986 non raccoglieva quella vastità di consensi sperata. Ciò portò alla mancata presentazione all’Assemblea plenaria di un progetto per la PEU in tutta la II legislatura europea (1984-1989).

Tale situazione di disaccordo politico all’interno dei diversi gruppi di lavoro si ripercosse nello stesso testo della Relazione Bocklet. Infatti questa, per ricercare un compromesso ad ogni costo, rimase molto vaga, lasciando la disciplina di caratteri importanti della PEU alla volontà esclusiva degli Stati. Esempi di ciò è la disciplina delegata all’ordinamento nazionale di rilevanti questioni per qualsiasi normativa elettorale, come la definizioni del numero e della grandezza delle circoscrizioni elettorali, la possibilità di introdurre il voto di preferenza o una soglia elettorale. Addirittura per i giorni della settimana in cui si dovesse fissare le operazioni di voto si privilegiava la versione che lasciava maggiore discrezionalità alla volontà dell’esecutivo statuale. L’unico principio fermo, richiamandosi al progetto Seitlinger, rimaneva il sistema elettorale di stampo proporzionale, ma da realizzare attraverso una armonizzazione progressiva tra le legislazioni statali, in modo tale da mediare con la tradizione uninominale maggioritaria britannica.

Per quanto riguarda la normativa di contorno, essa non venne neanche affrontata essendo una materia particolarmente scottante in quel periodo, visto che vi era in esame un ricorso del gruppo politico dei Verdi davanti alla Corte di giustizia della Comunità a causa di una controversia sul tema del finanziamento per l’informazione in occasione della campagna elettorale europea del Giugno 1984.

La spinosa questione della PEU fu rilanciata dal lavoro, di oltre tre anni, in seno alla Commissione affari istituzionali del Parlamento europeo durante la III legislatura (1989-1994). La Relazione De Gucht che ne scaturì fu approvata definitivamente dall’Assemblea il 10 Marzo 1993 con 207 voti a favore, 79 contrari e 19 astensioni.

Purtroppo, dopo ripetute pressioni del Parlamento europeo e una dichiarazione favorevole del Presidente del Consiglio Von Ploetz del 14 Dicembre 1994, il suo successore, Lamassoure, informò il Parlamento il 17 Gennaio 1995 che il progetto presentato al Consiglio per la PEU veniva considerato troppo generico, "...non comprendendo a sufficienza precisi elementi suscettibili da consentire al Consiglio di elaborare un progetto completo di sistema elettorale..." sulla base dell’articolo 138, paragrafo 3 del Trattato CE.

L’approccio prescelto in questo caso si basava sull’idea che occorresse riprendere l’iniziativa e sviluppare un ampio consenso per raggiungere un risultato positivo, dopo l’esperienza negativa della legislatura precedente. A tal fine era stato necessario prevedere un processo che si svolgesse per tappe. D’altra parte il relatore rilevava che la nozione di uniformità non esigeva un’identità totale della procedura elettorale, riprendendo una interpretazione già accolta anche in tutti gli altri progetti, quanto piuttosto una armonizzazione "degli elementi essenziali della procedura". Questa idea che si era ormai ampiamente affermata prefigurava, in qualche modo, la nozione di "principi comuni" che sarà introdotta nel Trattato di Amsterdam.

Anche la Relazione De Gucht riproponeva il sistema elettorale di tipo proporzionale, ma per andare incontro alle esigenze della tradizione del sistema maggioritario, disponeva per il territorio del Regno Unito la possibilità di attribuire al massimo due terzi dei seggi sulla base di quest’ultimo sistema, mentre il terzo restante doveva essere assegnato in modo che la ripartizione globale dei mandati fosse proporzionale all’insieme dei suffragi.

Questa era la più rilevante innovazione proposta, visto che per il resto si riproponeva la possibilità per ogni stato d’introdurre il voto di preferenza e una soglia di sbarramento dal 3 al 5% dei suffragi espressi. Per quanto riguarda la circoscrizione elettorale si prevedeva solo una circoscrizione unica nazionale, mettendo in minoranza i fautori delle circoscrizioni regionali.

Il Diritto elettorale attivo e passivo veniva unificato a 18 anni in tutti gli stati partners e riaffermato il principio di voto se il cittadino comunitario fosse stato residente in uno stato membro di cui non era originario.

Di particolare rilevanza il tentativo di fissare una soglia massima per le spese delle campagne elettorali dei partiti. Infatti pure se questa disposizione assunse una vaga redazione, per la prima volta si era in presenza di un tentativo concreto di inserire nella PEU anche parte della normativa elettorale "di contorno".

E’ difficile esprimersi sulla correttezza giuridica della dichiarazione del Consiglio su citata.

Sta di fatto, comunque, che la Corte di giustizia ha assolto il Parlamento europeo dall’accusa di non avere elaborato un progetto per l’adozione di una procedura elettorale uniforme dal momento che esso aveva adottato una risoluzione in proposito.

Altro elemento certo consiste che tale dichiarazione di Lamassoure ha stimolato la redazione di un nuovo progetto per la PEU nell’attuale IV legislatura europea (1994-1999), investendo di nuovo la Commissione affari istituzionali del Parlamento europeo. La Relazione Anastassopoulos è in fase di discussione e deve essere ancora presentata in Assemblea plenaria. Ciononostante, pur non essendo naturalmente possibile prevedere il suo esito finale, se ne possono analizzare i suoi caratteri essenziali, visto che ormai i principi fondamentali che la ispirano sono stati ampiamente definiti.

Questo ultimo progetto fa proprio lo spirito del Trattato di Amsterdam, introducendone nel testo il concetto di "principi comuni", ma contrapponendolo al tradizionale principio di "procedura elettorale uniforme". In ogni modo anche qui viene riaffermato la validità del sistema proporzionale, e si lascia libero ogni singolo Stato di adottare o meno il voto di preferenza e la soglia di sbarramento che non deve essere comunque superiore al 5% dei suffragi espressi.

Viene anche ripresa, dalla Relazione De Gucht, l’idea di un massimale di spesa dei candidati connessa allo svolgimento della campagna elettorale che può essere fissato da ciascun ordinamento statuale.

Sicuramente, comunque, la grande innovazione della Relazione Anastassopoulos è la definizione di due tipi distinti di circoscrizioni. Infatti se da una parte s’introduce il concetto di circoscrizioni territoriali, presumibilmente su base regionale, andando contro il principio di circoscrizione unica nazionale, dall’altra si prevede l’assegnazione del 20% del totale dei seggi "...nell’ambito di una circoscrizione unica formata dal territorio degli Stati membri dell’Unione europea..." su base proporzionale. Quest’ultima disposizione oltre a permettere un compromesso tra i propugnatori di circoscrizioni ampie e coloro a favore di quelle più piccole, di stampo regionale, creerebbe una rivoluzione nello stesso modo di fare campagna elettorale per le elezioni europee da parte dei partiti politici, dovendo questi costruire una vera e propria struttura permanente e visibile di partito europeo per ogni gruppo politico, il quale fosse in grado di comunicare il proprio messaggio in modo comune in parte del vecchio continente.

Inoltre va considerato che tale definizione delle nuove circoscrizioni vengono legate a scadenze precise, entro le quali devono essere disegnate. Infatti le circoscrizioni territoriali devono essere individuate entro il 2004 per essere applicate in occasione della VI tornata elettorale europea. Quella comunitaria, invece, dovrebbe essere adottata definitivamente entro il 1 Gennaio 2008, in modo tale che si possa votare con questo sistema nelle elezioni del 2009.

Naturalmente non possiamo prevedere l’esito di questo progetto per la definizione di una procedura elettorale uniforme per l’elezione diretta del Parlamento europeo, ma riferendosi alle scadenze sopra menzionate, all’attuale situazione politica europea, e soprattutto alla mancanza di ragionevoli tempi tecnici per l’approvazione di tale proposta sia a livello comunitario che statale, si ritiene improbabile che il progetto possa essere applicato già nelle prossime elezioni europee del Giugno 1999.

Solo ora, dopo aver analizzato le legislazioni elettorali nazionali per le elezioni europee e i diversi progetti presentati in seno al Parlamento europeo per la definizione di una procedura elettorale uniforme per tutti gli Stati membri, possiamo pienamente apprezzare quale sia la rilevanza politica della materia e completamente comprendere quali siano le maggiori problematiche giuridiche e politiche per la sua definizione.

Il problema fondamentale di partenza concerne il cosiddetto deficit democratico all’interno delle istituzioni comunitarie. Infatti se i singoli poteri esecutivi e legislativi nazionali cedono parte della loro sovranità acquisita attraverso metodi di legittimazione democratica ben definiti, perché gli stessi cittadini, da cui deriva tale sovranità delegata e soggetti diretti di almeno parte della normativa comunitaria, non possono avere una qualche forma diretta di controllo democratico sull’azione della Comunità ?

A tal proposito si evince che il Parlamento europeo è, dal 1979, l’unica istituzione comunitaria direttamente eletta dai cittadini. Basandosi su questo presupposto il Parlamento si batte da sempre per accrescere i suoi scarsi poteri, cosa che negli ultimi anni gli è stata in parte concessa. Questo parziale accrescimento dei poteri del Parlamento, però, deve essere susseguito da un miglior collegamento in sede europea tra rappresentanti ed eletti. Infatti la pluralità delle procedure elettorali nazionali provoca una discriminazione sulla possibilità di partecipazione alla "res publica" europea da parte dei cittadini, a seconda se essi partecipino alle elezioni europee in uno Stato rispetto ad un altro. Addirittura il Professor Fausto Pocar adombrava la possibilità che ciò possa andare contro i diritti fondamentali dell’uomo, non rispettando il principio universale connesso al diritto di tutti i cittadini "...di concorrere alla determinazione delle decisioni che poi ricadono sulla loro testa in modo equo e non discriminatorio."

Questa posizione probabilmente è eccessiva, ma sicuramente vi sono degli elementi di difformità nelle modalità di elezione attuale del Parlamento europeo, in particolar modo riguardo la rappresentatività della componente nazionale all’interno dell’Assemblea.

Tale problema non viene affrontato da alcun progetto parlamentare per la PEU poiché la materia rientra nelle competenze del Consiglio, pur essendo un aspetto essenziale per la corretta legittimità rappresentativa dei popoli europei nelle istituzioni comunitarie. Infatti la ripartizione dei seggi del Parlamento europeo tra gli Stati presenta un problema di equità democratica: se il rapporto tra la popolazione nazionale e i seggi che vengono assegnati agli Stati membri sono fra loro fortemente sproporzionati, l’Assemblea non può essere considerata equamente rappresentativa.

A tal proposito l’ultima correzione apportata al detto rapporto deciso dal Consiglio Europeo di Edimburgo nel Dicembre 1993, aveva come obiettivo, non l’avvicinamento alla pura proporzionalità numerica della rappresentanza degli Stati in base alla loro popolazione, ma principalmente porre rimedio alle conseguenze della riunificazione tedesca che aveva provocato una diseguaglianza tra la grande Germania e gli altri tre Stati più popolati dell’Unione. A riprova di ciò si può vedere che la soglia di rappresentanza, cioè il rapporto popolazione nazionale/ seggi degli Stati, va da un rappresentante per 66.000 elettori del Lussemburgo a uno per 800.000 della Germania riunificata. Questo rapporto è giudicato positivamente dagli stessi eurodeputati se questi ritengono che esso deve essere conservato finché il numero dei seggi non giunga a 700, limite ritenuto massimo per il buon funzionamento dell’Assemblea, e per il quale la soglia di rappresentanza dovrà essere modificata.

In generale la soluzione adottata in seno al Parlamento europeo è quella di non sacrificare la rappresentanza degli stati meno popolati e nello stesso tempo non estendere molto il numero dei seggi attribuiti ai grandi partners, anche a costo di rinunciare a un’equa rappresentazione nazionale.

Tornando alle problematiche concernenti la PEU, va subito notata la difficoltà per l’approvazione definitiva di una sistema elettorale uniforme applicabile in tutti gli stati membri. Infatti dopo la presentazione di una proposta da parte dell’Assemblea, occorre che il Consiglio assuma una decisione sul progetto all’unanimità, la quale deve essere supportata da un parere conforme preso a maggioranza dei membri del Parlamento europeo. Inoltre, tale disposizione per essere applicata in tutto il territorio dell’Unione, dovrà essere adottata dai Parlamenti statali, conformemente alle procedure fissate dalle rispettive costituzioni nazionali.

Nella pratica solo due progetti parlamentari sono stati sottoposti all’attenzione del Consiglio, ma senza nessun seguito. Tale inoperosità del Consiglio ha fatto paventare al Parlamento di inoltrare alla Corte di giustizia della Comunità un ricorso in carenza sulla base dell’articolo 175 del Trattato CEE. Infatti si argomentava che se l’Assemblea aveva il dovere di presentare delle proposte per una PEU al Consiglio, questo aveva l’obbligo di presentargli una risposta, se non addirittura di adottare comunque un nuovo progetto.

La seconda parte della questione cadde poiché si ritenne che l’obbligo d’iniziativa che ricadeva sul Parlamento non poteva essere paragonato ad un obbligo di approvazione di un progetto, visto che lo stesso Trattato prevedeva l’unanimità per emettere la decisione e se questa non si fosse raggiunta, non si poteva pretendere che fosse costruita a priori. Riguardo l’obbligo di risposta al Parlamento, questo fu nei fatti accettato dal Consiglio, quando il 14 Dicembre 1994 il Presidente Lamassoure dichiarò che il testo della proposta De Gucht aveva un carattere troppo generico per costituire un progetto ai sensi dell’articolo 138 del Trattato CEE, rifacendo rimbalzare il sospetto dell’inadempienza sullo stesso Parlamento europeo.

Abbiamo già visto che per sistema elettorale, in senso stretto, s’intende il meccanismo di trasformazione dei voti in seggi, e cioè quel meccanismo che da la possibilità di trasformare le preferenze dei singoli elettori in seggi in assemblea. Esso, dunque, è uno strumento tecnico-giuridico ad altissima valenza politica, capace di influire sugli attori della contesa (elettori, candidati, partiti), che permette la selezione dei rappresentanti e contribuisce all’individuazione dell’indirizzo politico. Questo ultimo punto, se vale in genere, non è pertinente alla definizione della PEU, essendo il Parlamento europeo solo una Assemblea rappresentativa e non legato ad un organo esecutivo o decisionale da un reale rapporto di fiducia, secondo i canoni nazionali.

Proprio in virtù di tale aspetto in ogni relazione parlamentare per la PEU si è privilegiato il sistema proporzionale, ritenuto più congeniale a rappresentare in modo fedele le varie forze politiche presenti rispetto al sistema maggioritario, pensato per assicurare una maggiore stabilità dell’esecutivo ed un netto indirizzo politico.

Comunque, come già sappiamo, il sistema elettorale in senso lato, non è solo proporzionale o maggioritario. Infatti per quanto riguarda la capacità elettorale si sono posti a livello continentale dei principi, come quello del diritto di voto a tutti i cittadini comunitari o il tentativo di omogeneizzare l’età dell’elettorato attivo e passivo. Purtroppo non si è verificato altrettanto per quanto riguarda la normativa elettorale "di contorno". Ad esempio, non si è riusciti a trovare un accordo politico ampio per il finanziamento delle campagne elettorali dei gruppi parlamentari, poiché la materia avrebbe intaccato la stessa natura della forma partito. Ciò è un fatto molto grave nella società dell’informazione odierna, essendo la parità dei mezzi e delle possibilità di azione dei movimenti politici un requisito essenziale per una competizione elettorale realmente equa e democratica.

Altri elementi sono importanti per la definizione di un sistema elettorale uniforme. Questi sono la facoltà concessa all’elettore di esprimere un voto di preferenza, il quale permette un particolare collegamento tra elettore ed eletto ma può creare competizione all’interno della stessa lista elettorale; o la presenza di una soglia elettorale di sbarramento sotto la quale un partito politico non viene affatto rappresentato all’interno dell’Assemblea. Ciò permette di sfoltire le liste che si presentano alle elezioni, semplificando il panorama politico, ma impedisce la rappresentanza prospettica di tutte le tendenze politiche presenti nella società all’interno del Parlamento.

In tutti i progetti presentati per la PEU la loro definizione vengono attribuiti alla disciplina all’ordinamento nazionale, non prendendo in considerazione che anche questi aspetti vanno ad intaccare la reale eguaglianza di capacità di scelta dei cittadini dei diversi Stati membri.

Un aspetto ancora più caratterizzante di un sistema elettorale è la definizione delle sue circoscrizioni. Infatti tale elemento può mutare completamente il rapporto che l’elettore ha col candidato. I pregi e difetti delle varie circoscrizioni possibili è talmente soggettiva che non solo vi sono diverse disposizioni nelle varie proposte per la PEU, ma vi sono anche legislazioni nazionali completamente differenti a riguardo.

In generale la circoscrizione ampia permette un maggior equilibrio nella composizione dei suoi eletti, ma la bassa probabilità di avere rappresentanti delle minoranze territoriali; viceversa la circoscrizione più piccola, di norma regionale, permette una maggiore corrispondenza con le realtà territoriali, ma può comportare una frammentazione della rappresentanza complessiva di un paese. Per questo motivo nell’ultima Relazione Anastassopoulos si è tentato di temperare questi due elementi disponendo per delle circoscrizioni territoriali, ma con una quota riservata all’assegnazione di seggi sulla base di una circoscrizione comunitaria.

Ovviamente la grandezza della circoscrizione può essere mediata con diversa gradualità, ma anche il tipo di forma che viene ad assumere, ha particolari valenze a seconda della dimensione dello stato (ad esempio è improponibile la suddivisione in circoscrizioni del Lussemburgo), del numero degli abitanti e del tipo di composizione della popolazione (pure se il Belgio ha un piccolo territorio ha una popolazione con entità culturali diverse, per cui circoscrizioni distinte che le rispecchiano).

Mi pare interessante notare in questa sede che in Italia la Bicamerale sta studiando la possibilità di modificare la base di riferimento delle circoscrizioni per le elezioni europee, portandole dalle attuali 5 su base di macroregioni, a 21 basandole sulle regioni tradizionali.

Tutti questi elementi caratterizzanti ogni sistema elettorale vanno ad inserirsi nel classico dibattito su cosa si debba intendere con il termine "uniforme" nella definizione della procedura elettorale comunitario. Già Dehousse sosteneva che uniformità non è sinonimo di identità. Pertanto nella PEU potranno essere previste regole uniformi anche se sussistono alcune differenze tra le leggi nazionali di applicazione. Dello stesso tenore sono state anche i pareri delle diverse Commissioni giuridiche del Parlamento europeo investite della questione, le quali affermavano che una procedura elettorale può essere definita uniforme solo quando assicura una sostanziale identità negli elementi costitutivi del sistema, opponendosi ad un uso eccessivo di deroghe ed ammesse unicamente in casi particolari, ma tollerando flessibilità organizzative nazionali in questioni specifiche e comunque marginali.

Tali definizioni non chiariscono del tutto il concetto e danno addito a differenti interpretazioni. Dello stesso genere è anche il concetto di "principi comuni" inserito nel Trattato di Amsterdam e che avrebbe dovuto scardinare l’empasse in cui la corretta attuazione dell’articolo 138, paragrafo 3, del Trattato CEE si trova. Infatti non si comprende quali debbano essere questi principi ritenuti comuni, ma si può intuire l’intenzione di alleggerire la rigidità dell’espressione "procedura uniforme" affiancandola con una ritenuta più "soft". In generale si può ritenere che le questioni elettorali sopra trattate possano essere considerate quelle da dover essere regolamentate sulla base di "principi comuni".

In definitiva si può supporre che la riduzione della differenziazione e l’aumento dell’uniformità saranno certamente il risultato di un processo negoziale tipicamente comunitario di lunga lena. Un processo fatto di piccoli passi e del contributo di diversi soggetti istituzionali e politici, statali e comunitari. Ma è certo che il grado di uniformità del sistema sarà sempre oggetto di valutazioni contrastanti.

Come abbiamo potuto vedere, la definizione di una procedura elettorale uniforme è alquanto complessa e delicata, con ampie implicazioni giuridiche e politiche. La sua rilevanza è connessa allo stesso concetto di democrazia del sistema comunitario. Infatti non è sufficiente che il Parlamento europeo sia eletto direttamente dai cittadini, ma occorre che ogni elettore abbia le stesse opportunità di scelta dei rappresentanti, in modo tale che vi sia una equa espressione della volontà popolare, se si vuole limitare, almeno in parte, il cosiddetto deficit democratico comunitario. Inoltre questa è una delle poche disposizione dei trattati che ancora attende una attuazione nella realtà, creando un problema di corretta applicazione della struttura istituzionale disegnata dalla "costituzione" dell’Unione europea.

Ormai le modalità tecniche-giuridiche a cui si deve far riferimento sono state ampiamente individuate. L’unico rischio consiste nel fatto di ricercare un continuo compromesso tra le diverse posizioni ed interessi presenti nella Comunità, il quale potrebbe indurre ad adottare una PEU vaga nei suoi contenuti, limitata a principi generali lasciati disordinatamente alla concreta regolamentazione nazionale, snaturando le finalità stesse del sistema elettorale uniforme. Tale rischio dipende dalla mentalità e dall’azione dei soggetti che dovrebbero definire il progetto, ancora troppo impregnati da una logica basata su interessi statali, se non ancor più di parte.

Tale ottica si constata pesantemente anche negli stessi gruppi politici del Parlamento europeo. Riprova di ciò sono le stesse elezioni europee, caratterizzate da campagne elettorali condizionate profondamente da questioni nazionali. A dimostrazione di ciò si ha una struttura europea di collegamento tra i partiti politici affini quasi inesistente, che fa sentire lontano dal cittadino dello Stato membro le istituzioni e le politiche comunitarie.

Ultimamente pare che qualcosa si muova. Per le prossime elezioni del 1999 si formano liste di partiti nazionali collegate allo stesso gruppo politico europeo da una piattaforma politica comune. Inoltre si propongono forme di candidature diverse per designare figure che possano rappresentare la Comunità nel suo insieme.

Probabilmente queste proposte non sono di imminente attuazione, ma sicuramente qualcosa è cambiato nella classe politica europea, se il Premier Tony Blair ha fatto cadere la pregiudiziale del maggioritario britannico, volendo introdurre in Gran Bretagna un sistema proporzionale per le prossime elezioni europee.

Il recente aumento delle materie comunitarie deliberate con la procedura della codecisione, che ha fatto guadagnare terreno al Parlamento europeo nelle dinamiche istituzionali comunitarie, rende sempre più necessario, oltre che auspicabile, una sollecita adozione di una procedura elettorale uniforme per compiere un ulteriore passo in avanti nella costruzione democratica dell’Unione europea.

Tabella: Le leggi elettorali nazionali per le elezioni europee

Tabella: Seggi nazionali al Parlamento europeo e rapporto popolazione nazionale/seggi assegnati ad ogni Stato membro

• Atti della XV giornate europee di Perugia, Un sistema elettorale uniforme per le elezioni a suffragio diretto del Parlamento Europeo, Lussemburgo 21-22 Maggio 1987, Edizioni Scientifiche Italiane, 1987.
• Atti del Convegno, La riforma istituzionale per l’Italia e per l’Europa. Il sistema elettorale per il Parlamento Europeo, organizzato dall’Ufficio per l’Italia del Parlamento Europeo e dall’Università La Sapienza, Roma 6 Marzo 1998.
• Attinà, F. -Longo, F. -Panebianco, S., Identità, partiti ed elezioni nell’Unione Europea, Cacucci Editore, Bari, 1995.
• GUCE 87/1982, Relazione Seitlinger, Documento 1-988/81/A, approvato al Parlamento Europeo il 10 Marzo 1982.
• GUCE 115 del 26/4/1993, Relazione De Gucht, Documento A3-0152/93, approvato al Parlamento Europeo il 10 Marzo 1993.
• Lanchester, F., Votazioni elettive e innovazioni istituzionali: il dibattito nell’Unione Europea ed in Italia, relazione al Convegno: La riforma istituzionale per l’Italia e per l’Europa. Il sistema elettorale per il Parlamento Europeo, Roma, 6 Marzo 1998.
• Parlamento Europeo, Le leggi elettorali per le elezioni europee, documento di lavoro, Serie politica 13/riv.2,1997.
• Parlamento Europeo, Relazione Bocklet, Documento di seduta A 2-1/85 del 22 Marzo 1985.
• Parlamento Europeo, Relazione Anastassopoulos, Progetto di relazione PE 224.331/riv.3, Commissione per gli affari istituzionali, 19 Marzo 1998.
• Zanone, V., Un proporzionale su misura UE in Il Sole 24 Ore, 19 Marzo 1998.